Реорганізація органів державної влади та місцевого самоврядування

Виходячи з ухваленої 27.02.14 р. на засіданні Верховної Ради Програми діяльності Кабінету Міністрів України, нагальним є формування нової системи влади, зокрема забезпечення дотримання принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу, судову. Отже, неминучим буде реформування органів влади всіх рівнів. Звісно, у цих процесах не обійдеться без реорганізації чи ліквідації установ та організацій бюджетної сфери, а також державних органів та органів місцевого самоврядування. Тож ця консультація спрямована на те, щоб допомогти працівникам економічних та кадрових служб згаданих органів розібратись у нормативних документах щодо порядку роботи з персоналом у період реорганізації та оформлення їх переведення, звільнення, унесення записів до трудових книжок тощо.

Загальні норми

Спочатку нагадаємо правове підґрунтя для здійснення реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Згідно з п. 91 ст. 116 Конституції (у редакції Закону від 02.03.14 р. № 742-VІІ «Про відновлення дії окремих положень Конституції України») КМУ утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій здійснюється Президентом за поданням Кабміну (ст. 118 Конституції).

Гранична чисельність працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади затверджується Кабміном у межах передбачених держбюджетом коштів (ст. 21 Закону від 27.02.14 р. № 794-VІІ «Про Кабінет Міністрів України» (далі – Закон № 794).

Водночас згідно з п. 6 ч. 1 ст. 20 Закону № 794 до повноважень Кабміну у сфері вдосконалення державного управління та державної служби належить, зокрема, здійснення кадрового забезпечення органів виконавчої влади, удосконалення системи цих органів із метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат на утримання апарату управління, утворення, реорганізація та ліквідація згаданих органів влади.

Додамо: обсяг видатків для здійснення функціонування як державних органів, що реорганізуються, ліквідуються, так і новостворених у результаті таких перетворень, має відповідати затвердженим для цієї мети обсягам бюджетних призначень. Отже, усі функції цих органів мають виконуватися в повному обсязі виходячи з ухвалених кошторисів. Чисельність працюючих після здійснення цих заходів ніяк не може збільшуватись.

Стосовно особливостей здійснення реорганізації в органах місцевого самоврядування, то прийняття рішення щодо створення, ліквідації, реорганізації, перепрофілювання установ, організацій, що засновані на комунальній власності відповідної територіальної громади, є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад (п. 30 ст. 26 Закону від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон № 280).

Припинення служби в органах місцевого самоврядування відбувається за тими ж правилами, що і в державних органах. Припинення повноваження осіб, посади яких є виборними, має свої особливості. Такими посадами згідно зі ст. 3 Закону № 280 є посади, на які особи: обираються територіальною громадою; обираються або затверджуються відповідною радою; призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством.

Пам’ятаймо: повноваження голів рад, їх заступників, керуючих справами (секретарів) виконкомів закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної особи. Не виключається можливість дострокового їх припинення за наявності підстав, установлених у ст. 79 Закону № 280, однак вони не пов’язані суто з реорганізацією.

Звільнення інших посадових осіб місцевого самоврядування, посади яких не є виборними, здійснюється на загальних засадах.

Важливим є те, що зміна керівника органу місцевого самоврядування чи перевибори голови не може бути підставою для звільнення зі служби в цих органах посадових осіб виконкомів рад та їх секретаріатів.

Процедура реорганізації, ліквідації

Згідно зі ст. 80, 81 Цивільного кодексу (далі – ЦК) юридичною особою як особою публічного права є організація, створена розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади АР Крим або органу місцевого самоврядування. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією та законом.

Припинення юридичної особи відбувається шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення або в результаті ліквідації (ст. 104 ЦК). Припинення здійснюється з державною реєстрацією припинення юридичної особи згідно з нормами Закону від 15.05.03 р. № 755-ІV «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» (далі – Закон № 755).

При ухваленні рішення щодо припинення (реорганізації) тим органом, який прийняв це рішення, негайно письмово повідомляється органу із здійснення державної реєстрації з метою внесення до Єдиного державного реєстру відомостей про те, що юридична особа перебуває у процесі припинення (ст. 105 ЦК).

Процедуру ліквідації, реорганізації слід передбачити в установчих документах установи, організації, серед яких обов’язково мають бути такі етапи, як прийняття рішення про ліквідацію, реорганізацію; створення комісії (ліквідаційної комісії); порядок і строки ліквідації, реорганізації; умови проведення ліквідації, реорганізації. Виходить так, що повноваження щодо управління справами державного органу (міністерства та його територіальних органів, місцевої держадміністрації тощо) на період реорганізації переходять до комісії.

Після завершення процедури припинення (однак не раніше двох місяців із дати публікації повідомлення у спеціалізованому друкованому ЗМІ) голова комісії із припинення має подати особисто або ж надіслати рекомендованим листом з описом вкладеного державному реєстратору передбачені у ст. 37 Закону № 755 документи.

Також одночасно із цим іде процес підготовки проекту щодо внесення змін до установчих документів державного органу, у якому здійснюється реорганізація. Зауважимо, що проводити державну реєстрацію змін до установчих документів установи, стосовно якої ухвалено рішення про припинення, заборонено.

Остаточне завершення документального оформлення відбувається за умови державної реєстрації припинення державного органу (при цьому день унесення до Єдиного державного реєстру запису про припинення згідно зі ст. 104 ЦК і є днем припинення) та державної реєстрації змін до установчих документів правонаступника.

Звільнення при реорганізації

Питання скорочення чисельності працівників та штату має вирішуватись з неухильним дотриманням усіх вимог законодавства, починаючи з прийняття рішення щодо такого скорочення, а потім – оформлення наказу про внесення змін до штатного розпису, здійснення процедури повідомлення працівників, посади яких скорочують, інформування державної служби зайнятості.

Звільнення з попереднього місця роботи за п. 1 ст. 40 КЗпП здійснюється при реорганізації, яка супроводжується скороченням чисельності або штату працівників, змінами у складі державних та інших органів за посадами, спеціальностями (детальніше про оформлення кадрових документів див. с. 20 цього номера).

Окрім того, під час такої процедури не виключається можливість припинення трудових відносин за:

• ст. 38 КЗпП – звільнення за власним бажанням;
• п. 1 ст. 36 КЗпП – звільнення за згодою сторін;
• п. 5 ст. 36 КЗпП – звільнення у зв’язку з переведенням до іншої установи.

Зауважимо, що реорганізація не завжди пов’яза-на зі звільненням працівників.

Кожному працівникові, посада якого скорочується або перейменовується, обов’язково пропонується його переведення на іншу роботу за відповідною спеціальністю, а за її відсутності та якщо є вільна вакансія за іншою посадою, – інша робота. Це оформлюється письмово, і пропозиції зазвичай надаються тричі.

Зазначимо: відповідно до ст. 32 та 103 КЗпП при істотній зміні умов праці, зокрема внаслідок реорганізації, може відбуватися зміна статусу посади (з директора департаменту – на начальника відділу, з начальника відділу – на завідувача
сектором; з головного спеціаліста – на провідного спеціаліста тощо). Щонайменше протягом двох місяців за працівником зберігається обсяг виплачуваного йому до реорганізації заробітку.

Якщо збереження колишніх істотних умов праці неможливе, а також при незгоді працівника продовжувати працювати в нових умовах, трудовий договір припиняється і звільнення здійснюється згідно з п. 6 ст. 36 КЗпП.

Розглянемо ситуацію, коли зменшується кількість структурних підрозділів облдержадміністрації, або ж замість департаментів до її складу входитимуть управління. У такому разі необхідно затвердити новий штатний розпис із зазначенням у ньому нових назв структурних підрозділів та посад, оскільки структура облдержадміністрації зазнала значних змін. Складаються нові посадові інструкції працівників із конкретизацією структурного підрозділу, у складі якого буде посада, та її оновлені повноваження. Оскільки при цьому відбувається зміна посадових обов’язків, розмірів посадових окладів, найменувань посад працівників, тобто істотних умов праці, або ж існуючі до реорганізації посади у новому штаті будуть відсутні, про це працівників слід попередити за два місяці з одночасною пропозицією іншої роботи.

Оскільки відбувається розширення (або звуження) обсягу виконуваних працівниками функцій, безперечно, зазнає змін і положення про оплату праці працівників державного органу. Практика показує, що в період реорганізації та після його завершення змінюються складові заробітної плати, особливо стимулюючі виплати (доплати, надбавки, премії, допомога). Тому до локального документа державного органу, яким затверджено умови оплати праці працівників, також уносяться необхідні корективи виходячи з реальних фінансових можливостей кошторису. Інакше економічна служба державного органу не матиме права нараховувати та виплачувати працівникам заробітну плату за новими правилами.

Якщо державний орган чи орган місцевого самоврядування «переживає» процес реорганізації, це насамперед стосується кожного працюючого в ньому. Тому необхідно врахувати такі моменти.

Передувати нарахуванню заробітної плати кожному працівникові має робота з відповідного документального оформлення, тобто видання кадрових наказів та внесення записів до трудових книжок працівників. Якщо працівник після оновлення структури державного органу залишиться працювати в такому органі (може, в іншому структурному підрозділі або ж у структурному підрозділі з іншими функціями та повноваженнями), кадровики забезпечують унесення змін до його трудової книжки, адже вони відповідають за ведення кадрової документації аж до завершення реорганізації.

Якщо при реорганізації є правонаступник, то йому передаються трудові книжки, особові справи та особові картки працівників, що оформлюється актом приймання-передавання. Як установлено ст. 31 Закону від 13.12.01 р. № 2888-ІІІ «Про Національний архівний фонд та архівні установи», при ліквідації або реорганізації державних органів, органів місцевого самоврядування накопичені за час їх діяльності документи передаються ліквідаційною комісією правонаступникам.

Порядок передачі й подальшого користування документами установи після її реорганізації або ліквідації також має бути затверджений наказом (п. 12.3 Правил роботи архівних підрозділів органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, затверджених наказом Держкомархіву від 16.03.01 р. № 16). Кошти на впорядкування, дострокове приймання, подальше зберігання документів передбачаються в кошторисі комісії, створеної для ліквідації, реорганізації.

У всіх випадках до особової справи працівника вкладається копія наказу про зарахування до штату державного органу.

Нагадаємо: кадрові документи потребують довготривалого або ж постійного зберігання (так, накази про прийняття, звільнення, переміщення працівників, штатний розпис зберігаються 75 років).

Ураховуючи що єдині підстави припинення публічної служби (держорганів) практично відсутні, для полегшення роботи кадрових служб нижче пропонуємо схему дій при реорганізації.