Реорганизация органов государственной власти и местного самоуправления

Исходя из принятой 27.02.14 г. на заседании Верховной Рады Программы деятельности Кабинета Министров Украины, неотложным является формирование новой системы власти, в частности обеспечение соблюдения принципа деления государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Следовательно, неминуемым будет реформирование органов власти всех уровней. Конечно, в этих процессах не обойдется без реорганизации или ликвидации учреждений и организаций бюджетной сферы, а также государственных органов и органов местного самоуправления. Поэтому данная консультация направлена на то, чтобы помочь работникам экономических и кадровых служб упомянутых органов разобраться в нормативных документах, касающихся порядка работы с персоналом в период реорганизации и оформления их перевода, увольнения, внесения записей в трудовые книжки и т. п.

Общие нормы

Сначала напомним правовую основу для осуществления реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Согласно п. 91 ст. 116 Конституции (в редакции Закона от 02.03.14 г. № 742-VІІ «О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины») КМУ создает, реорганизовывает и ликвидирует в соответствии с законом министерства и другие центральные органы исполнительной власти, действуя в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти. Увольнение с должностей глав местных государственных администраций осуществляется Президентом по представлению Кабмина (ст. 118 Конституции).

Предельная численность работников министерств и других центральных органов исполнительной власти утверждается Кабмином в пределах предусмотренных госбюджетом средств (ст. 21 Закона от 27.02.14 г. № 794-VІІ «О Кабинете Министров Украины» (далее – Закон № 794).

В то же время согласно п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона № 794 к полномочиям Кабмина в сфере совершенствования государственного управления и государственной службы относится, в частности, осуществление кадрового обеспечения органов исполнительной власти, усовершенствование системы этих органов в целях повышения эффективности их деятельности и оптимизации расходов на содержание аппарата управления, создание, реорганизация и ликвидация упомянутых органов власти.

Добавим: объем расходов для осуществления функционирования как государственных органов, которые реорганизуются, ликвидируются, так и вновь созданных в результате таких преобразований, должен соответствовать утвержденным для этой цели объемам бюджетных назначений. Следовательно, все функции этих органов должны выполняться в полном объеме исходя из принятых смет. Численность работающих после осуществ­ления этих мероприятий никак не может увеличиваться.

Что касается особенностей осуществления реорганизации в органах местного самоуправления, то принятие решения о создании, ликвидации, реорганизации, перепрофилировании учреждений, организаций, основанных на коммунальной собственности соответствующей территориальной громады, является исключительной компетенцией сельских, поселковых, городских советов (п. 30 ст. 26 Закона от 21.05.97 г. № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» (далее – Закон № 280).

Прекращение службы в органах местного самоуправления происходит по тем же правилам, что и в государственных органах. Прекращение полномочий лиц, должности которых являются выборными, имеет свои особенности. Такими должностями согласно ст. 3 Закона № 280являются должности, на которые лица: избираются территориальной громадой; избираются или утверждаются соответствующим советом; назначаются сельским, поселковым, городским головой, председателем районного, районного в городе, областного совета на конкурсной основе или по другой процедуре, предусмотренной законодательством.

Запомните: полномочия председателей советов, их заместителей, управляющих делами (секретарей) исполкомов заканчиваются в момент вступления в эту должность другого избранного лица. Не исключается возможность досрочного их прекращения при наличии оснований, установленных в ст. 79 Закона № 280, однако они не связаны сугубо с реорганизацией.

Увольнение других должностных лиц местного самоуправления, должности которых не являются выборными, осуществляется на общих основаниях.

Важным является то, что смена руководителя органа местного самоуправления или перевыборы председателя не могут быть основанием для увольнения со службы в этих органах должностных лиц исполкомов советов и их секретариатов.

Процедура реорганизации, ликвидации

Согласно ст. 80, 81 Гражданского кодекса (далее – ГК) юридическим лицом как лицом публичного права является организация, созданная распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти АР Крым или органа местного самоуправления. Порядок создания и правовой статус юридических лиц публичного права устанавливаются Конституцией и законом.

Прекращение юридического лица происходит путем слияния, присоединения, разделения, преобразования или в результате ликвидации (ст. 104 ГК). Прекращение осуществляется с государственной регистрацией прекращения юридического лица согласно нормам Закона от 15.05.03 г. № 755-ІV «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц – предпринимателей» (далее – Закон № 755).

При принятии решения о прекращении (реорганизации) тем органом, который принял это решение, незамедлительно в письменном виде уведомляется орган по осуществлению государственной регистрации в целях внесения в Единый государственный реестр сведений о том, что юридическое лицо находится в процессе прекращения (ст. 105 ГК).

Процедуру ликвидации, реорганизации следует предусмотреть в учредительных документах учреждения, организации, среди которых обязательно должны быть такие этапы, как принятие решения о ликвидации, реорганизации; создание комиссии (ликвидационной комиссии); порядок и сроки ликвидации, реорганизации; условия проведения ликвидации, реорганизации. Получается так, что полномочия по управлению делами государственного органа (министерства и его территориальных органов, местной госадминистрации и т. п.) на период реорганизации переходят к комиссии.

После завершения процедуры прекращения (но не раньше двух месяцев с даты публикации сообщения в специализированном печатном СМИ) председатель комиссии по прекращению должен подать лично или же отправить заказным письмом с описью вложения государственному регистратору предусмотренные в ст. 37 Закона № 755 документы.

Также одновременно с этим идет процесс подготовки проекта по внесению изменений в учредительные документы государственного органа, в котором осуществляется реорганизация. Заметим, что проводить государственную регистрацию изменений в учредительные документы учреждения, в отношении которого принято решение о прекращении, запрещено.

Окончательное завершение документального оформления производится при условии государственной регистрации прекращения государственного органа (при этом день внесения в Единый государственный реестр записи о прекращении согласно ст. 104 ГК и является днем прекращения) и государственной регистрации изменений в учредительные документы правопреемника.

Увольнение при реорганизации

Вопрос сокращения численности работников и штата должен решаться с неукоснительным соблюдением всех требований законодательства, начиная с принятия решения относительно такого сокращения, а затем – оформления приказа о внесении изменений в штатное расписание, выполнения процедуры уведомления работников, должности которых сокращают, информирования государственной службы занятости.

Увольнение с предыдущего места работы по п. 1 ст. 40 КЗоТ производится при реорганизации, которая сопровождается сокращением численности или штата работников, изменениями в составе государственных и других органов по должностям, специальностям (подробнее об оформлении кад­ровых документов см. с. 20 данного номера).

Кроме того, во время такой процедуры не исключается возможность прекращения трудовых отношений согласно:

• ст. 38 КЗоТ – увольнение по собственному желанию;
• п. 1 ст. 36 КЗоТ – увольнение по соглашению сторон;
• п. 5 в. 36 КЗоТ – увольнение в связи с переводом в другое учреждение.

Заметим, что реорганизация не всегда связана с увольнением работников.

Каждому работнику, должность которого сокращается или переименовывается, обязательно предлагается его перевод на другую работу по соответствующей специальности, а в случае ее отсутствия или если есть свободная вакансия по другой должности – другая работа. Это оформляется в письменном виде, и предложения обычно предоставляются трижды.

Отметим: в соответствии со ст. 32 и 103 КЗоТ при существенном изменении условий труда, в частности в результате реорганизации, может происходить изменение статуса должности (с директора департамента – на начальника отдела, с начальника отдела – на заведующего сектором; с главного специалиста – на ведущего специалиста и т. п.). По меньшей мере в течение двух месяцев за работником сохраняется объем выплачиваемого ему до реорганизации заработка.

Если сохранение прежних существенных условий труда невозможно, а также при несогласии работника продолжать работать в новых условиях, трудовой договор прекращается и увольнение производится согласно п. 6 ст. 36 КЗоТ.

Рассмотрим ситуацию, когда уменьшается количество структурных подразделений облгосадминистрации, или же вместо департаментов в ее состав будут входить управления. В таком случае необходимо утвердить новое штатное расписание с указанием в нем новых названий структурных подразделений и должностей, поскольку структура облгосадминистрации претерпела существенные изменения. Составляются новые должностные инструкции работников с конкретизацией структурного подразделения, в составе которого будет должность, и ее обновленные полномочия. Поскольку при этом происходит изменение должностных обязанностей, размеров должностных окладов, наименований должностей работников, то есть существенных условий труда, или же существующие до реорганизации должности в новом штате будут отсутствовать, об этом работников следует предупредить за два месяца с одновременным предложением другой работы.

Поскольку происходит расширение (или сужение) объема выполняемых работниками функций, бесспорно, претерпевает изменения и положение об оплате труда работников государственного органа. Практика свидетельствует, что в период реорганизации и после его завершения изменяются составляющие заработной платы, особенно стимулирующие выплаты (доплаты, надбавки, премии, помощь). Поэтому в локальный документ государственного органа, которым утверждены условия оплаты труда работников, также вносятся необходимые коррективы исходя из реальных финансовых возможностей сметы. В противном случае экономическая служба государственного органа не будет иметь права начислять и выплачивать работникам заработную плату по новым правилам.

Если государственный орган или орган местного самоуправления «переживает» процесс реорганизации, это в первую очередь касается каждого работающего в нем. Поэтому необходимо учесть следующие моменты.

Предшествовать начислению заработной платы каждому работнику должна работа по соответствующему документальному оформлению, то есть изданию кадровых приказов и внесению записей в трудовые книжки работников. Если работник после обновления структуры государственного органа останется работать в таком органе (может, в другом структурном подразделении или же в структурном подразделении с другими функциями и полномочиями), кадровики обеспечивают внесение изменений в его трудовую книжку, ведь они отвечают за ведение кадровой документации вплоть до завершения реорганизации.

Если при реорганизации есть правопреемник, то ему передаются трудовые книжки, личные дела и личные карточки работников, что оформляется актом приемки-передачи. Как установлено ст. 31 Закона от 13.12.01 г. № 2888-ІІІ «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях», при ликвидации или реорганизации государственных органов, органов местного самоуправления накопленные за время их деятельности документы передаются ликвидационной комиссией правопреемникам.

Порядок передачи и дальнейшего пользования документами учреждения после его реорганизации или ликвидации также должен быть утвержден приказом (п. 12.3 Правил работы архивных подразделений органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, утвержденных приказом Госкомархива от 16.03.01 г. № 16). Средства на упорядочение, досрочный прием, последующее хранение документов предусматриваются в смете комиссии, созданной для ликвидации, реорганизации.

В любом случае в личное дело работника вкладывается копия приказа о зачислении в штат государственного органа.

Напомним: кадровые документы требуют длительного или же постоянного хранения (так, приказы о приеме, увольнении, перемещении работников, штатное расписание хранятся 75 лет).

Учитывая, что единые основания прекращения публичной службы (госорганов) практически отсутствуют, для облегчения работы кадровых служб ниже предлагаем схему действий при реорганизации.