Національна стратегія доходів: аналіз впливу на органи місцевого самоврядування

Уряд затвердив Національну стратегію доходів на 2024-2030 роки, виконавши зобов’язання України за Меморандумом з Міжнародним валютним фондом.

Національна стратегія доходів України (далі – НСДУ) – це дорожня карта реформування податкової та митної системи, а також удосконалення процедур податкового та митного адміністрування, яка необхідна для забезпечення потенціалу задоволення фіскальних потреб у середньостроковій перспективі.

Експерт шведсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» (SALAR International) Ігор Онищук проаналізував норми Національної стратегії доходів та виокремив ключові положення, що матимуть безпосередній вплив на діяльність та функціонування органів місцевого самоврядування.

Окремі положення:

• Війна призвела до міграції та внутрішнього переміщення близько 11–12 мільйонів українців.
• Дефіцит державного бюджету у 2022 році збільшився на 602 млрд грн, порівняно з 2021 роком (близько 15,7% ВВП), і становив 817,9 млрд грн.
• Згідно з оцінками Світового Банку, прямі збитки в Україні у перший рік війни сягнули щонайменше понад 135 млрд доларів США.
• Станом на 24 лютого 2023 року, довгострокові потреби, пов’язані з відбудовою, сягають суми у 411 млрд доларів США.
• Податкові надходження у 2022 році скоротилися на 14,2%, тоді як видатки зросли на 81,4%.
   

Основні реформи, які матимуть вплив на ОМС
 

1. Реформа спрощеної системи оподаткування (далі – ССО) 

Пропонується:

• Повне виключення юридичних осіб із ССО.
• Скасування інституту реєстрації фізичної особи – підприємця. Статус фізичної особи – підприємця буде набуватись автоматично (за заявочним принципом шляхом відкриття в банківській установі рахунку, із закриттям такого рахунку, його власник автоматично буде втрачати статус підприємця).
• Всі доходи фізичних осіб отримані поза межами підприємницької діяльності, оподатковуватимуться за загальною ставкою ПДФО.
• Ставки єдиного податку для юридичних осіб третьої групи поступово (протягом 3 років) будуть збільшуватися до значення яке буде еквівалентним розміру звичайної ставки податку ПнП (18% від обсягу прибутку).
• Друга та третя групи ССО будуть об’єднані в одну групу (далі – об’єднана друга група), і всі платники податку, які перебуватимуть на цій об’єднаній системі, сплачуватимуть податок від обсягу отриманого доходу на основі диференційованої шкали ставок. Ця шкала буде передбачати мінімальну ставку в розмірі 3% для торговельної діяльності та міститиме градацію ставок до 17% для низки послуг (для заохочення добровільного переходу на загальну систему оподаткування).
• До платників об’єднаної другої групи буде обов’язковим застосування реєстраторів розрахункових операцій (класичних РРО чи програмних РРО).
• Поріг реєстрації платником ПДВ буде застосовуватися до всіх груп ССО (першої групи та об’єднаної другої групи ССО).
• Перелік видів діяльності в першій групі ССО буде значно скорочений.
• Буде скасований фіксований розмір податку для першої групи та застосовано виключно податок з фактично отриманого доходу.
• Для селянських фермерських господарств (фізичних осіб), які залишаться в режимі четвертої групи ССО, базу оподаткування буде розширено з року, у якому буде запроваджено оподаткування землі на основі її масової оцінки.
• Для юридичних осібаграріїв ставки єдиного податку протягом трьох років будуть переглянуті в бік збільшення до розміру ставки податку на прибуток (18%).
• Всі без виключення повинні будуть здійснювати облік та документально підтверджувати походження товарів, що знаходяться в реалізації.

Позитиви:

Підвищення ставки позитивно вплине на надходження Єдиного податку в перші роки реформи ССО.
Буде значно зменшено обсяги зловживань ССО.

Негативи/ризики:

В НСДУ вказано про «заохочення юридичних осіб до поступового протягом трьох років самостійного переходу на загальну систему оподаткування» і планується впровадити для цього відповідні законодавчі зміни.
Враховуючи зазначене, по-перше, виникне ризик того, що разом із недоцільністю використання ССО суб’єкти господарювання переходитимуть на загальну систему оподаткування та відображатимуть мінімальний прибуток, збільшивши витрати на ведення своєї діяльності, що в кінцевому результаті суттєво зменшить надходження до бюджету.

По-друге, такий вимушений примус переходу суттєво змінить систему надходження Єдиного податку до бюджетів місцевого самоврядування, адже якщо суб’єкти господарювання вимушено переходитимуть на загальну систему оподаткування, місцеві бюджети можуть втратити значний ресурс, адже тільки частина ПнП (10%) зараховується до обласних бюджетів та бюджету м. Києва, податок на прибуток не зараховується до бюджетів ОМС, при цьому 100% єдиного податку зараховується до сільських, селищних, міських бюджетів.

Запобіжники:

Зазначені зміни будуть запроваджені лише після зміни принципів роботи контролюючих органів (унеможливлення використання працівниками контролюючих органів інформації для здійснення тиску на платників податку).

Зміни до законодавства будуть запроваджені не раніше року наступного за тим, в якому будуть вважатися виконаними заходи, визначені підрозділом 4.2.3(b) «Безпека використання даних та доступ до інформації про обсяг та обіг коштів платників податків на їх рахунках у банках».
Зміни лише після відновлення довіри платників податків до податкових органів (перехід до роботи в рамках ризикорієнтованої системи із попередньо знеособленою податковою інформацією).
Пропозиції:

• передбачити компенсаційний ресурс для бюджетів ОМС внаслідок прийняття рішень щодо створення умов для переходу суб’єктів господарювання з ССО до загальної системи оподаткування, відповідно до статті 142 Конституції України, з метою забезпечення місцевих бюджетів фінансовим ресурсом, достатнім для своєчасного та у повному обсязі здійснення своїх повноважень.
   

2. Реформа ПДФО 

Пропонується:

• Відновлення прогресивної шкали ставок з однією або двома значно вищими ставками ПДФО для частини доходу, що перевищує встановлений рівень.
• Паралельно з впровадженням реформи ПДФО контролюючим органам буде надано доступ до банківської інформації про рух коштів на рахунках платників податків.
• Перегляд пільг з ПДФО.
• Впровадження ефективної стимулюючої системи (повернення сплачених податків, пов’язаних із витратами на розвиток особистого трудового потенціалу, навчання дітей, створення або розширенням власного бізнесу, самостійне поліпшення житлових та побутових умов, лікування та інше).

Позитиви:

Зарахування частки податку на доходи фізичних осіб на користь місцевих громад та обласних бюджетів суттєво впливає на їхні доходи, відтак зростання надходжень ПДФО сприятиме суттєвому наповненню місцевих бюджетів.
Розробка стратегічних документів, які будуть містити оцінки витрат на соціальну сферу у періоді післявоєнного відновлення та пов’язані з ними потреби в доходах бюджету після завершення (припинення) воєнного стану (з особливим акцентом на пенсійне забезпечення, підтримку учасників бойових дій, осіб з інвалідністю, учасників війни, членів сімей загиблих тощо).

Негативи/ризики:

Просте введення прогресивної шкали в оподаткуванні ПДФО без зміни інструментів адміністрування цього податку не є ефективним.
У парламенті поки немає підтримки зазначеного рішення, адже раніше законопроектом №7406 вже було запропоновано введення прогресивної ставки ПДФО, щоправда із значною «вилкою» від 9% до 25%.
Заходи, які містять норми щодо посилення упорядкування окремих механізмів, бюрократизму, збільшення податкового навантаження містять ризики збільшення в кінцевому результаті вартості товарів та послуг, тінізації оплати праці та загалом економіки, ймовірної втрати професійних працівників.

Запобіжники:

Реформа ПДФО буде не раніше року наступного за тим, в якому буде реформа ССО та доступ до інформації про обсяг та обіг коштів платників податків на їх рахунках у банках.

Пропозиції:

Доцільнішим буде запровадження «м’якого» щорічного поступового збільшення ставки (наприклад, щорічно на 1%) ніж одразу запровадження прогресивної двохкомпонентної шкали.

3. Реформа податку на майно 

Пропонується:

• Удосконалення НПА щодо здійснення оцінки майна для відображення актуальної ринкової вартість об’єктів нерухомості.
• Здійснення оцінки об’єктів нерухомості, які містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
• Наповнення інформаційної бази щодо оціночної вартості об’єктів нерухомості.
• Запровадження оподаткування нерухомого майна, виходячи з його оціночної вартості.
• Надання ОМС права адміністрування майнових податків.

Позитиви:

Наповнення реєстрів та перехід на сплату податку на майно в залежності від реальної оціночної вартості нерухомого майна суттєво наповнить місцеві бюджети додатковим ресурсом.
Надання органам місцевого самоврядування повноважень з адміністрування на власній території місцевих податків і зборів зменшить випадки незаконного ухилення від їх сплати та дозволить забезпечити потреби місцевого розвитку.
Негативи/ризики:

Не сформований в повному обсязі Державний реєстр речових прав на нерухоме майно;
Відсутній інститут оцінки нерухомого майна;
Відсутній орган, на який покладені функції щодо проведення оцінки об’єктів нерухомості для цілей оподаткування (на сьогодні проведення оцінки вартості об’єктів нерухомості здійснюється виключно приватними оцінювачами за рахунок замовників такої оцінки при здійсненні цивільноправових відносин);
Відсутня методика проведення такої оцінки та чіткі нормативи, за якими можна оцінювати стан і реальну, ринкову вартість тієї чи іншої будівлі і яку можна застосовувати для цілей оподаткування.

Запобіжники:

Нову модель буде розроблено протягом 20272028 років після наповнення інформаційної бази щодо оціночної вартості об’єктів оподаткування, упорядкування інституту оцінки нерухомого майна та попередження корупційних ризиків.

Пропозиції:

Запровадження єдиної інтегрованої бази даних про об’єкти оподаткування для оперативної співпраці між контролюючими органами та ОМС із паралельним удосконаленням процесу оновлення даних в ІКС «Податковий блок» з метою наявності актуальної оновленої інформації про об’єкти оподаткування на початок року, яка була отримана ОМС в ході інвентаризації майна.

4. Удосконалення управління податковим боргом 

Пропонується:

Налагодження інформаційної взаємодії ДПС з Держказначейством та банками в частині примусового стягнення коштів з рахунків платника у банках.
Надання податковим органам прав та обовʼязків щодо сегментації категорій боржників та пріоритезації погашення податкового боргу платників податків.
Впровадження ІТрішень для контролю податкового боргу.
Надання можливості стягнення податкового боргу за рішенням керівника органу ДПС без рішення суду.
Посилення адміністративних повноважень податкових органів щодо погашення податкового боргу, арешту рахунків (майна) без рішення суду.
Збільшення строку давності для стягнення податкового боргу (з 3 до 6 років).
Запровадження електронного листування з платниками податків щодо наявності податкового боргу.
Спрощення процедури розстрочення та відстрочення податкових зобов’язань/податкового боргу для юридичних та фізичних осіб.

Позитиви:

Проведення роботи зі зменшення податкового боргу, зокрема по місцевих бюджетах, сприятиме стабільним надходженням до місцевих бюджетів. Податковий борг станом на 01.01.2022 складав 104,6 млрд грн, з яких 20,9 млрд грн – податковий борг перед місцевими бюджетами. Податковий борга станом на 01.12.2023 року становить 139,9 млрд грн, що є дуже вагомою сумою (для порівняння, це на 40 млрд грн більше, ніж весь військовий ПДФО, який був вилучений з місцевих бюджетів у 2024 році).

Негативи/ризики:

Відсутність у відповідному розділі НСДУ положень щодо доцільності залучення ОМС в частині удосконалення роботи з податковим боргом.

Пропозиції:

До роботи з податковим боргом (4.2.2(g) «Покращення роботи з податковим боргом фізичних та юридичних осіб») доцільно також залучити органи місцевого самоврядування.

5. Надання додаткових повноважень органам місцевого самоврядування в частині адміністрування місцевих податків і зборів 

Пропонується:

Надання додаткових повноважень ОМС в частині адміністрування місцевих податків і зборів.
Встановлення обов’язку ОМС провести інвентаризацію об’єктів нерухомого майна та земельних ділянок.
Закріплення повноважень ОМС щодо наповнення інформаційних баз Мінюсту інформацією про зареєстровані об’єкти та власників нерухомого майна, перенесеною з паперових носіїв, що міститься в архівах ОМС.
Встановлення обов’язку Мін’юсту щодо актуалізації даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на підставі наданої ОМС інформації.
Закріплення права ОМС щодо доступу до інформаційних баз ДПС.
Встановлення законодавчих підстав для проведення перевірки контролюючими органами на підставі зібраної ОМС інформації щодо власників або користувачів нерухомого майна, яке не було оподатковано належним чином.

Позитиви:

Підвищення впливу ОМС на процедури нарахування та збору податків та зборів, за рахунок яких наповнюються місцеві бюджети відповідних громад.
Підвищення ролі ОМС в процедурах адміністрування місцевих бюджетоутворюючих податків і зборів.
Стимулювання наповнення та актуалізації даних державних реєстрів.
Налагодження комунікації між ОМС та ДПС.
Передача адміністрування в «руки» ОМС дозволить більш якісно проводити регуляторну політику і аналізувати регуляторний вплив.

Негативи/ризики:

Встановлення державою обов’язку ОМС провести інвентаризацію об’єктів нерухомого майна та земельних ділянок вимагатиме значних додаткових витрат, які повинні компенсуватися державою.
Повноваження ОМС щодо до доступу до податкової інформації (за запитом) відповідно до положень Податкового кодексу є, але вони не працюють.
Можливе зростання «невиправданого» тиску на бізнес.
Адміністрування майнових податків є достатньо затратним, тому виконання повноважень із адміністрування місцевих податків та зборів вимагатиме від ОМС додаткових видатків, можливо розширення штату.
Неспроможність окремих громад у виконанні таких повноважень (запровадження відповідних ІТрішень, недостатність кваліфікованого персоналу, тощо).
*- Крім цього, відповідно пункту 268 Плану пріоритетних дій Уряду на 2023 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2023 р. № 221-р Кабінет Міністрів України повинен був до вересня 2023 року подати до Верховної Ради України законопроект щодо внесення змін до Податкового кодексу України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо надання додаткових повноважень органам місцевого самоврядування в частині адміністрування місцевих податків і зборів.

Пропозиції:

Надання повноважень із адміністрування місцевих податків та зборів виключно за рішенням ОМС.
Доцільно надати повноваження органам місцевого самоврядування із впливу на суб’єктів господарювання в частині сплати місцевих податків та зборів, а не «робити коло» шляхом надання інформації територіальним ДПС для проведення відповідних заходів. ОМС більш зацікавлені в якості таких заходів та залученню необхідних ресурсів, які принесуть результат.

6. Удосконалення адміністрування акцизного податку та реформа акцизного податку 

Пропонується:

Запровадження нових акцизів, у тому числі на солодкі напої з цукром (орієнтовно 2027 рік).
Удосконалення системи електронного адміністрування реалізації пального та спирту етилового.
Запровадження інструменту для своєчасного виявлення фіктивних операцій з пальним.
Впровадження автоматизованої системи контролю за обігом алкогольних напоїв, тютюнових виробів.
Визначення ставок податку на тютюнові вироби в євро.
Приведення акцизів на паливо у відповідність до стандартів оподаткування, що діють в ЄС.
Запровадження до 2028 року для акцизів на алкогольні напої ставок на рівні мінімальної ставки ЄС.

Позитиви:

Підвищення ставок акцизних податків позитивно вплине на наповнення місцевих бюджетів.
Зменшиться обсяг тіньових операцій з підакцизними товарами.

Пропозиції:

Доцільно включити також роздрібний акциз на солодкі напої з цукром (5%) із зарахуванням до бюджетів місцевого самоврядування.

7. Реформа податку на прибуток (ПнП) 

Пропонується:

Перегляд пільг з ПнП.
Запровадження миттєвої амортизації.
Приведення оподаткування дивідендів, відсотків та роялті у відповідність до директив ЄС.
Розробка податкових правил щодо транскордонних корпоративних реорганізацій.
Удосконалення правил оподаткування контрольованих іноземних компаній (КІК).
Запровадження всіх пʼяти обов’язкових заходів ATAD.
Впровадження правил щодо двокомпонентного рішення:
оподаткування глобальних компаній, навіть якщо вони не мають фізичної присутності (зокрема, це стосується глобальних прибутків від цифрових послуг);
глобальна мінімальна ставка корпоративного податку на рівні 15 % та Кваліфікований внутрішній мінімальний додатковий податок (Qualified Domestic Minimum Top Up Tax, QDMTT).

Позитиви:

У періоді післявоєнної відбудови в Україні будуть підприємства, які отримають можливості отримати значні прибутки, тому перегляд податку на прибуток повинен забезпечити зростання цього джерела доходу.
Ставка ПнП в Україні у розмірі 18 % є вищою за узгоджену Глобальну мінімальну ставку податку у розмірі 15 %.
Застосування податкових стимулів, що базуються на витратах дозволить краще спрямувати обмежені ресурси бюджету та забезпечити збереження пільг з ПнП в Україні у світлі нового глобального мінімального податку. Це також матиме позитивний ефект для всіх платників ПнП та узгоджується із цілями та принципами НСДУ.

Ризики:

Ще не набули практичного застосування, зокрема через агресію російської федерації, окремі пільгові режими оподаткування.

 Окремі висновки 

В НСДУ значний акцент зроблений на відновленні довіри платників податків до контролюючих органів, впровадження ІТ-рішень.
Планується об’єднання багатьох баз даних на рівні Мінфіну та побудова єдиної інформаційно-комунікаційної системи для суб’єктів системи управління державними фінансами.
Планується протягом 2025–2027 років розкриття для органів ДПС банківської таємниці про наявність та рух коштів на рахунках платників податків.
Приділено значну увагу наданні повноважень ОМС в частині адміністрування місцевих податків та зборів. Але відсутні чіткі інструменти впливу на платників податків з боку ОМС, виключно інформування територіальних підрозділів ДПС для відповідного реагування. Доцільним є надання повноважень контролю сплати не тільки місцевих податків та зборів, але й загальнодержавних, наявності РРО, дотримання податкового законодавства тощо, адже це тільки наповнить державний та місцеві бюджети і дасть змогу надавати додаткові кошти з державного бюджету місцевим бюджетам.
Мало уваги приділено середньо- та довгостроковому плануванню доходів на місцевому рівні.
Багато нововведень щодо податку на майно (ПнП) в частині імплементації вимог директив ЄС.
До кінця червня 2024 року планується провести інвентаризацію наявних в Україні податкових пільг та стимулів із залученням профільних міністерств, надати оцінку їх ефективності та обґрунтованості часових рамок їх дії.
Втрати державного та місцевих бюджетів від надання податкових пільг збільшились з 41,9 млрд грн у 2019 році до понад 76,3 млрд грн у 2022 році. Найбільше пільг по ПДВ.
ОМС не мають можливості впливати на процес адміністрування бюджетоутворюючих для них податків, який повністю на сьогодні знаходиться у сфері повноважень податкових органів. Це потребує змін, які і визначені в НСДУ.
Зважаючи на якість виконання документів, затверджених на національному рівні, існують великі сумніви щодо повноцінної реалізації задекларованих цілей. Чимало планів та пропозицій залишаються лише на папері та в «Планах, Указах, Розпорядженнях».
Так, пункт 3 частини першої рішення РНБО від 15 квітня 2021 року, яке введено в дію Указом Президента України від 29 квітня 2021 року №180/2021 із дорученням КМУ «розробити та подати у тримісячний строк на розгляд Верховної Ради України зміни до законодавчих актів щодо зарахування частини податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів за місцем реєстрації місця проживання фізичної особи – платника податку», залишився невиконаним. Пункт 268 Плану пріоритетних дій Уряду на 2023 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 березня 2023 р. № 221-р щодо внесення змін до Податкового кодексу України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо надання додаткових повноважень органам місцевого самоврядування в частині адміністрування місцевих податків і зборів, – невиконаний (Кабінет Міністрів України повинен був до вересня 2023 року подати до Верховної Ради України законопроект).

Але в цих напрямках Уряд веде клопітку роботу. Необхідно зважати на затримки термінів щодо задекларованих і виконаних завдань. Тобто або ставити більш реалістичні по часу терміни, або забезпечувати більш вимогливий контроль за виконанням визначених цілей.

Разом з цим, підготовка такого документу (НСДУ) зі стратегічним баченням та задекларованими довго- та середньостроковими цілями – це значний та вагомий крок вперед, виконання структурного маяку міжнародних партнерів, можливість для бізнесу поступової адаптації до змін та орієнтації на задекларовані плани, а також можливість для громадськості обговорення стратегічних напрямів у галузі фінансів.

https://decentralization.ua