Национальная стратегия доходов: анализ влияния на органы местного самоуправления

Правительство утвердило Национальную стратегию доходов на 2024-2030 годы, выполнив обязательства Украины по Меморандуму с Международным валютным фондом.

Национальная стратегия доходов Украины (далее – НСГУ) – это дорожная карта реформирования налоговой и таможенной системы, а также усовершенствование процедур налогового и таможенного администрирования, которая необходима для обеспечения потенциала удовлетворения фискальных потребностей в среднесрочной перспективе.

Эксперт шведско-украинского проекта «Поддержка децентрализации в Украине» (SALAR International) Игорь Онищук проанализировал нормы Национальной стратегии доходов и выделил ключевые положения, которые будут оказывать непосредственное влияние на деятельность и функционирование органов местного самоуправления.

Отдельные положения:

• Война привела к миграции и внутреннему перемещению около 11-12 миллионов украинцев.
• Дефицит государственного бюджета в 2022 году увеличился на 602 млрд грн по сравнению с 2021 годом (около 15,7% ВВП) и составил 817,9 млрд грн.
• Согласно оценкам Всемирного Банка, прямые убытки в Украине в первый год войны достигли по меньшей мере более 135 млрд долларов США.
• По состоянию на 24 февраля 2023 года долгосрочные потребности, связанные с восстановлением, достигают суммы в 411 млрд долларов США.
• Налоговые поступления в 2022 году сократились на 14,2%, в то время как расходы выросли на 81,4%.

Основные реформы, которые будут оказывать влияние на ОМС

1. Реформа упрощенной системы налогообложения (далее – ССО)

Предлагается:

• Полное исключение юридических лиц из ССО.
• Отмена института регистрации физического лица – предпринимателя. Статус физического лица – предпринимателя будет приобретаться автоматически (по заявочному принципу путем открытия в банковском учреждении счета с закрытием такого счета его владелец автоматически будет терять статус предпринимателя).
• Все доходы физических лиц получены вне предпринимательской деятельности, будут облагаться налогом по общей ставке НДФЛ.
• Ставки единого налога для юридических лиц третьей группы постепенно (в течение 3 лет) будут увеличиваться до значения эквивалентного размеру обычной ставки налога ННП (18% от объема прибыли).
• Вторая и третья группы ССО будут объединены в одну группу (далее – объединена вторая группа), и все налогоплательщики, находящиеся на этой объединенной системе, будут уплачивать налог от объема полученного дохода на основе дифференцированной шкалы ставок. Эта шкала будет предусматривать минимальную ставку в размере 3% для торговой деятельности и будет содержать градацию ставок до 17% для ряда услуг (для поощрения добровольного перехода на общую систему налогообложения).
• К плательщикам объединенной второй группы будет обязательно применение регистраторов расчетных операций (классических РРО или программных РРО).
• Порог регистрации плательщиком НДС будет применяться ко всем группам ССО (первой и объединенной второй группе ССО).
• Список видов деятельности в первой группе ССО будет значительно сокращен.
• Будет упразднен фиксированный размер налога для первой группы и применен исключительно налог с фактически полученного дохода.
• Для фермерских хозяйств (физических лиц), которые останутся в режиме четвертой группы ССО, база налогообложения будет расширена с года, в котором будет введено налогообложение земли на основе ее массовой оценки.
• Для юридических лиц аграриев ставки единого налога в течение трех лет будут пересмотрены в сторону увеличения до размера ставки налога на прибыль (18%).
• Все без исключения должны будут осуществлять учет и документально подтверждать происхождение находящихся в реализации товаров.

Позитивы:

• Повышение ставки положительно повлияет на поступление Единого налога в первые годы реформы ССО.
• Будут значительно уменьшены объемы злоупотреблений ССО.

Негативы/риски:

В НСГУ указано о «поощрении юридических лиц постепенного в течение трех лет самостоятельного перехода на общую систему налогообложения» и планируется внедрить для этого соответствующие законодательные изменения.
Учитывая указанное, во-первых, возникнет риск того, что вместе с нецелесообразностью использования ССО предприятия будут переходить на общую систему налогообложения и отражать минимальную прибыль, увеличив расходы на ведение своей деятельности, что в конечном итоге существенно уменьшит поступление в бюджет.

Во-вторых, такое вынужденное принуждение перехода существенно изменит систему поступления Единого налога в бюджеты местного самоуправления, ведь если хозяйствующие субъекты вынуждены будут переходить на общую систему налогообложения, местные бюджеты могут потерять значительный ресурс, ведь только часть ПНП (10%) засчитывается в областные. бюджетов и бюджета г. Киева, налог на прибыль не засчитывается в бюджеты ОМС, при этом 100% единого налога засчитывается в сельские, поселковые, городские бюджеты.

Предохранители:

Указанные изменения будут введены только после изменения принципов работы контролирующих органов (невозможность использования работниками контролирующих органов информации для оказания давления на налогоплательщиков).
Изменения в законодательство будут введены не ранее года следующего за тем, в котором будут считаться выполненными мероприятия, определенные подразделом 4.2.3(b) «Безопасность использования данных и доступ к информации об объеме и обращении средств налогоплательщиков на их счетах в банках».

Изменения только после возобновления доверия налогоплательщиков к налоговым органам (переход к работе в рамках рискориентированной системы с предварительно обезличенной налоговой информацией).

Предложения:

• предусмотреть компенсационный ресурс для бюджетов ОМС в результате принятия решений по созданию условий для перехода субъектов хозяйствования из ССО в общую систему налогообложения, в соответствии со статьей 142 Конституции Украины, с целью обеспечения местных бюджетов финансовым ресурсом, достаточным для своевременного и в полном объеме осуществления своих полномочий .
   

2. Реформа НДФЛ

Предлагается:

• Восстановление прогрессивной шкалы ставок с одной или двумя значительно более высокими ставками НДФЛ для части дохода, превышающей установленный уровень.
• Параллельно с внедрением реформы НДФЛ контролирующим органам будет предоставлен доступ к банковской информации о движении средств на счетах налогоплательщиков.
• Просмотр льгот по НДФЛ.
• Внедрение эффективной стимулирующей системы (возврат уплаченных налогов, связанных с расходами на развитие личного трудового потенциала, обучение детей, создание или расширение собственного бизнеса, самостоятельное улучшение жилищных и бытовых условий, лечение и прочее).

Позитивы:

Зачисление доли налога на доходы физических лиц в пользу местных общин и областных бюджетов оказывает существенное влияние на их доходы, поэтому рост поступлений НДФЛ будет способствовать существенному наполнению местных бюджетов.
Разработка стратегических документов, которые будут содержать оценки расходов на социальную сферу в период послевоенного восстановления и связанные с ними потребности в доходах бюджета после завершения (прекращения) военного положения (с особым акцентом на пенсионное обеспечение, поддержку участников боевых действий, лиц с инвалидностью, участников войны, членов семей погибших и т.п.).

Негативы/риски:

• Простое введение прогрессивной шкалы в налогообложении НДФЛ без изменения инструментов администрирования этого налога не является эффективным.
• В парламенте пока нет поддержки указанного решения, ведь ранее законопроектом №7406 уже было предложено введение прогрессивной ставки НДФЛ, правда, со значительной «вилкой» от 9% до 25%.
• Меры, содержащие нормы по усилению упорядочения отдельных механизмов, бюрократизма, увеличению налоговой нагрузки, содержат риски увеличения в конечном итоге стоимости товаров и услуг, тенизации оплаты труда и в целом экономики, вероятной потери профессиональных работников.

Предохранители:

Реформа НДФЛ будет не раньше года следующего за тем, в котором будет реформа ССО и доступ к информации об объеме и обращении средств налогоплательщиков на их счетах в банках.
Предложения:

Целесообразнее будет введение «мягкого» ежегодного постепенного увеличения ставки (например, ежегодно на 1%), чем сразу введение прогрессивной двухкомпонентной шкалы.

3. Реформа налога на имущество

Предлагается:

• Совершенствование НПА по осуществлению оценки имущества для отражения актуальной рыночной стоимости объектов недвижимости.
• Осуществление оценки объектов недвижимости, содержащихся в Государственном реестре прав на недвижимое имущество.
• Наполнение информационной базы по оценочной стоимости объектов недвижимости.
• Введение налогообложения недвижимого имущества исходя из его оценочной стоимости.
• Предоставление ОМС права администрирования имущественных налогов.

Позитивы:

Наполнение реестров и переход на уплату налога на имущество в зависимости от реальной стоимости стоимости недвижимого имущества существенно наполнит местные бюджеты дополнительным ресурсом.
Предоставление органам местного самоуправления полномочий по администрированию на собственной территории местных налогов и сборов снизит случаи незаконного уклонения от их уплаты и позволит обеспечить потребности местного развития.

Негативы/риски:

• Не сформирован в полном объеме Государственный реестр прав на недвижимое имущество;
• Отсутствует институт оценки недвижимого имущества;
• Отсутствует орган, на который возложены функции по проведению оценки объектов недвижимости для целей налогообложения (на сегодняшний день проведение оценки стоимости объектов недвижимости осуществляется исключительно частными оценщиками за счет заказчиков такой оценки при осуществлении гражданско-правовых отношений);
• Отсутствует методика проведения такой оценки и четкие нормативы, по которым можно оценивать состояние и реальную, рыночную стоимость того или иного здания и применяемую для целей налогообложения.

Предохранители:

Новая модель будет разработана в течение 2027-2028 годов после наполнения информационной базы относительно оценочной стоимости объектов налогообложения, упорядочения института оценки недвижимого имущества и предупреждения коррупционных рисков.
Предложения:

Введение единой интегрированной базы данных об объектах налогообложения для оперативного сотрудничества между контролирующими органами и ОМС с параллельным усовершенствованием процесса обновления данных в ИКС «Налоговый блок» с метом наличия актуальной обновленной информации об объектах налогообложения на начало года, полученной ОМС в ходе инвентаризации имущества.

4. Усовершенствование управления налоговым долгом

Предлагается:

• Налаживание информационного взаимодействия ГНС с Госказначейством и банками по части принудительного взыскания средств со счетов плательщика в банках.
• Предоставление налоговым органам прав и обязанностей по сегментации категорий должников и приоритету погашения налогового долга налогоплательщиков.
• Внедрение ИТрешений для контроля налогового долга.
• Предоставление возможности взыскания налогового долга по решению руководителя органа ГНС без решения суда.
• Ужесточение административных полномочий налоговых органов по погашению налогового долга, аресту счетов (имущества) без решения суда.
• Увеличение срока давности для взыскания налогового долга (с 3 до 6 лет).
• Введение электронной переписки с налогоплательщиками о наличии налогового долга.
• Упрощение процедуры рассрочки и отсрочки налоговых обязательств/налогового долга для юридических и физических лиц.

Позитивы:

Проведение работы по уменьшению налогового долга, в том числе по местным бюджетам, будет способствовать стабильному поступлению в местные бюджеты. Налоговый долг по состоянию на 01.01.2022 г. составлял 104,6 млрд грн, из которых 20,9 млрд грн – налоговый долг перед местными бюджетами. Налоговый долг по состоянию на 01.12.2023 года составляет 139,9 млрд грн, что является очень весомой суммой (для сравнения, это на 40 млрд грн больше, чем весь военный НДФЛ, который был изъят из местных бюджетов в 2024 году).
Негативы/риски:

Отсутствие в соответствующем разделе НСДУ положений о целесообразности привлечения ОМС в части усовершенствования работы с налоговым долгом.
Предложения:

Для работы с налоговым долгом (4.2.2(g) «Улучшение работы с налоговым долгом физических и юридических лиц») целесообразно также привлечь органы местного самоуправления.

5. Предоставление дополнительных полномочий органам местного самоуправления в части администрирования местных налогов и сборов

Предлагается:

• Предоставление дополнительных полномочий ОМС в части администрирования местных налогов и сборов.
• Установление обязанности ОМС произвести инвентаризацию объектов недвижимого имущества и земельных участков.
• Закрепление полномочий ОМС по наполнению информационных баз Минюста информацией о зарегистрированных объектах и владельцах недвижимого имущества, перенесенной с бумажных носителей, содержащихся в архивах ОМС.
• Установление долга Минюста по актуализации данных Государственного реестра прав на недвижимое имущество из предоставленной ОМС информации.
• Закрепление права ОМС по доступу к информационным базам ГНС.
• Установление законодательных оснований для проведения проверки контролирующими органами на основании собранной ОМС информации о владельцах или пользователях недвижимого имущества, которое не облагалось должным образом.

Позитивы:

• Увеличение влияния ОМС на процедуры начисления и сбора налогов и сборов, за счет которых наполняются местные бюджеты соответствующих общин.
• Повышение роли ОМС в процедурах администрирования местных бюджетообразующих налогов и сборов.
• Стимулирование наполнения и актуализации данных государственных реестров.
• Налаживание коммуникации между ОМС и ГНС.
• Передача администрирования в руки ОМС позволит более качественно проводить регуляторную политику и анализировать регуляторное влияние.

Негативы/риски:

Установление государством обязанности ОМС провести инвентаризацию объектов недвижимого имущества и земельных участков потребует значительных дополнительных расходов, которые должны компенсироваться государством.
Полномочия ОМС относительно доступа к налоговой информации (по запросу) в соответствии с положениями Налогового кодекса есть, но они не работают.
Возможен рост «неоправданного» давления на бизнес.
Администрирование имущественных налогов достаточно затратно, поэтому выполнение полномочий по администрированию местных налогов и сборов потребует от ОМС дополнительных расходов, возможно расширение штата.
Несостоятельность отдельных общин в выполнении таких полномочий (введение соответствующих ИТрешений, недостаточность квалифицированного персонала и т.п.).
*- Кроме этого, согласно пункту 268 Плана приоритетных действий Правительства на 2023 год, утвержденного распоряжением Кабинета Министров Украины от 14 марта 2023 г. № 221-р Кабинет Министров Украины должен был до сентября 2023 года подать в Верховную Раду Украины законопроект о внесении изменений в Налогового кодекса Украины и Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" о предоставлении дополнительных полномочий органам местного самоуправления в части администрирования местных налогов и сборов.

Предложения:

Предоставление полномочий по администрированию местных налогов и сборов исключительно по решению ОМС.
Целесообразно предоставить полномочия органам местного самоуправления по влиянию на субъектов хозяйствования в части уплаты местных налогов и сборов, а не делать круг путем предоставления информации территориальным ГНС для проведения соответствующих мероприятий. ОМС более заинтересованы в качестве таких мер и привлечению необходимых ресурсов, которые принесут результат.

6. Усовершенствование администрирования акцизного налога и реформа акцизного налога

Предлагается:

• Введение новых акцизов, в том числе на сладкие напитки с сахаром (ориентировочно 2027).
• Усовершенствование системы электронного администрирования реализации топлива и этилового спирта.
• Введение инструмента для своевременного выявления фиктивных операций с горючим.
• Внедрение автоматизированной системы контроля над оборотом алкогольных напитков, табачных изделий.
• Определение ставок налога на табачные изделия в евро.
• Приведение акцизов на топливо в соответствие со действующими в ЕС стандартами налогообложения.
• Введение до 2028 года для акцизов на алкогольные напитки ставок на уровне минимальной ставки ЕС.

Позитивы:

• Повышение ставок акцизных налогов положительно отразится на наполнении местных бюджетов.
• Уменьшится объем теневых операций с подакцизными товарами.

Предложения:

Целесообразно включить розничный акциз на сладкие напитки с сахаром (5%) с отнесением в бюджеты местного самоуправления.

7. Реформа налога на прибыль (ННП)

Предлагается:

• Просмотр льгот по ПнП.
• Введение мгновенной амортизации.
• Приведение налогообложения дивидендов, процентов и роялти в соответствие с директивами ЕС.
• Разработка налоговых правил по трансграничным корпоративным реорганизациям.
• Совершенствование правил налогообложения контролируемых иностранных компаний (КИК).
• Введение всех пяти обязательных мер ATAD.
• Внедрение правил двухкомпонентного решения:
• налогообложение глобальных компаний, даже если у них нет физического присутствия (в частности, это касается глобальных доходов от цифровых услуг);
• глобальная минимальная ставка корпоративного налога на уровне 15% и квалифицированный внутренний минимальный дополнительный налог (QDM).

Позитивы:

В периоде послевоенного восстановления в Украине будут предприятия, которые получат возможность получить значительную прибыль, поэтому пересмотр налога на прибыль должен обеспечить рост этого источника дохода.
Ставка ННП в Украине в размере 18 % выше согласованной Глобальной минимальной ставки налога в размере 15 %.
Применение налоговых стимулов, основанных на расходах, позволит лучше направить ограниченные ресурсы бюджета и обеспечить сохранение льгот по ННП в Украине в свете нового глобального минимального налога. Это также будет иметь положительный эффект для всех плательщиков ПНП и согласуется с целями и принципами НСГУ.
Риски:

Пока не получили практического применения, в частности из-за агрессии российской федерации, отдельные льготные режимы налогообложения.

  Отдельные выводы

В НСГУ значительный акцент сделан на возобновлении доверия налогоплательщиков к контролирующим органам, внедрению ИТ-решений.
Планируется объединение многих баз данных на уровне Минфина и построение единой информационно-коммуникационной системы для субъектов управления государственными финансами.
Планируется в течение 2025-2027 годов раскрытие для органов ГНС банковской тайны о наличии и движении средств на счетах налогоплательщиков.
Уделено значительное внимание предоставлению полномочий ОМС в части администрирования местных налогов и сборов. Но отсутствуют четкие инструменты влияния на налогоплательщиков со стороны ОМС исключительно информирование территориальных подразделений ГНС для соответствующего реагирования. Целесообразно предоставление полномочий контроля уплаты не только местных налогов и сборов, но и общегосударственных, наличия РРО, соблюдения налогового законодательства и т.д., ведь это только наполнит государственный и местные бюджеты и позволит предоставлять дополнительные средства из государственного бюджета местным бюджетам.
Мало внимания было уделено средне- и долгосрочному планированию доходов на местном уровне.
Много новшеств по налогу на имущество (ПНП) в части имплементации требований директив ЕС.
До конца июня 2024 г. планируется провести инвентаризацию имеющихся в Украине налоговых льгот и стимулов с привлечением профильных министерств, предоставить оценку их эффективности и обоснованности временных рамок их действия.
Потери государственного и местных бюджетов от предоставления налоговых льгот увеличились с 41,9 млрд грн в 2019 году до более чем 76,3 млрд грн в 2022 году. Больше всего льгот по НДС.
ОМС не имеют возможности влиять на процесс администрирования бюджетообразующих для них налогов, который полностью находится в сфере полномочий налоговых органов. Это требует изменений, которые и определены в НСГУ.
Учитывая качество выполнения документов, утвержденных на национальном уровне, существуют большие сомнения в полноценной реализации задекларированных целей. Многие планы и предложения остаются только на бумаге и в «Планах, Указах, Распоряжениях».
Так, пункт 3 части первой решения СНБО от 15 апреля 2021, которое введено в действие Указом Президента Украины от 29 апреля 2021 №180/2021 с поручением КМУ «разработать и подать в трехмесячный срок на рассмотрение Верховной Рады Украины изменения в законодательные акты относительно зачисление части налога на доходы физических лиц в местные бюджеты по месту регистрации места жительства физического лица – плательщика налога», остался неисполненным. Пункт 268 Плана приоритетных действий Правительства на 2023 год, утвержденного распоряжением Кабинета Министров Украины от 14 марта 2023 г. № 221-р о внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" о предоставлении дополнительных полномочий органам местного части администрирования местных налогов и сборов, – невыполненный (Кабинет Министров Украины должен был до сентября 2023 подать в Верховную Раду Украины законопроект).

Но в этих направлениях правительство ведет хлопотную работу. Необходимо учитывать задержки сроков по задекларированным и выполненным задачам. То есть либо ставить более реалистичные по времени сроки, либо обеспечивать более требовательный контроль за исполнением определенных целей.

Вместе с этим, подготовка такого документа (НСДУ) со стратегическим видением и задекларированными долго- и среднесрочными целями – это значительный и весомый шаг вперед, выполнение структурного маяка международных партнеров, возможность для бизнеса постепенной адаптации к изменениям и ориентации на задекларированные планы, а также возможность для общественности обсуждение стратегических направлений в области финансов.

https://decentralization.ua