Особливості формування бюджетів об’єднаних територіальних громад

Першочерговим питанням при утворенні об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ) є питання особливостей застосування норм законодавства при формуванні та виконанні бюджетів цих громад. Із цієї консультації ви дізнаєтеся про правила формування дохідної та видаткової частини бюджету ОТГ та відмінність від формування бюджетів громад, що не об’єдналися.

Загальні норми

Основним документом, який регулює питання місцевих бюджетів, у тому числі бюджетів ОТГ, на кожній стадії бюджетного процесу є Бюджетний кодекс (далі – БК). Особливості формування та виконання бюджетів ОТГ визначено змінами, унесеними до БК Законами від 28.12.14 р. № 79-VIII та від 26.11.15 р. № 837-VIII.

Також нормативним підґрунтям функціонування ОТГ є:

• Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затверджена розпорядженням КМУ від 01.04.14 р. № 333-р, реалізація якої передбачає створення законодавчої бази діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі;
• Закон від 05.02.15 р. № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад», яким визначено порядок об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст;
• Методика формування спроможних територіальних громад, затверджена постановою КМУ від 08.04.15 р. № 214, яка визначає умови формування спроможних територіальних громад та порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад;
• Перспективний план формування територій громад області, відповідно до якого здійснюється об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст.

Перелік нормативно-правових актів, які регулюють процедурні питання місцевих бюджетів ОТГ на кожній стадії бюджетного процесу, для наочності наведемо в таблиці в кінці консультації.

Відмінності у формуванні та виконанні бюджетів ОТГ

Особливості формування бюджетів ОТГ визначено ч. 4 ст. 67 БК. Бюджети таких громад мають:

• такі самі повноваження, як міста обласного значення;
• міжбюджетні відносини з держбюджетом.

Доходи бюджетів ОТГ визначаються відповідно до ст. 64 (загальний фонд), ст. 69¹ (спеціальний фонд) та ст. 71 (бюджет розвитку) БК.

Отже, до таких бюджетів, крім доходів, що зараховуються до сільських, селищних, міських міст районного значення бюджетів, також зараховується 60 % ПДФО (раніше цей податок зараховувався до районного бюджету).

Зверніть увагу: до бюджетів громад, що не об’єдналися, загальнодержавні податки (серед яких і ПДФО) не зараховуються, оскільки БК на них не покладено виконання повноважень, що визначаються функціями держави та делегуються на виконання місцевому самоврядуванню.

Видатки, що можуть здійснюватись із бюджетів ОТГ, визначено ст. 71, 89 і 91 БК.

Тобто з бюджетів ОТГ, крім видатків на здійснення самоврядних повноважень, фінансуються видатки, які делегуються державою їм на виконання, а саме: видатки на утримання закладів бюджетної сфери та освіти, культури, охорони здоров’я, спорту, соціального захисту та соціального забезпечення.

Джерелом фінансування видатків є як доходи, визначені ст. 64, 69¹ та 71 БК, так і міжбюджетні трансферти з державного бюджету (базова дотація, освітня та медична субвенції, інші дотації та субвенції).

Зверніть увагу: видатки бюджетів громад, що не об’єдналися, обмежуються лише фінансуванням видатків на здійснення самоврядних повноважень, оскільки вони позбавляються права здійснювати повноваження, які можуть бути передані державою на виконання органам місцевого самоврядування.

Бюджети ОТГ беруть участь у горизонтальному вирівнюванні податкоспроможності. При цьому, як і за іншими бюджетами (районними та міст обласного значення), вирівнювання здійснюється лише за одним податком – ПДФО. Це питання врегульовано ст. 99 БК.

При здійсненні горизонтального вирівнювання враховується:

• чисельність населення відповідного бюджету на початок року, що передує плановому, – для бюджету на 2016 рік дані станом на 01.01.15 р. (використовуються офіційні дані звітності Держстату);
• надходження ПДФО в частині, що зараховується до відповідного бюджету (для бюджетів ОТГ – 60 %) за останній звітний період, – для бюджету на 2016 рік це фактичні надходження за 2014 рік (використовуються офіційні дані звітності Казначейства);
• індекс податкоспроможності бюджету – визначається як співвідношення надходжень ПДФО на одного жителя за відповідним бюджетом до аналогічного показника по Україні.

Результатом горизонтального вирівнювання є базова (з держбюджету – місцевим бюджетам) або реверсна (з місцевого бюджету – держбюджету) дотація.

Базова дотація надається бюджетам ОТГ, які мають рівень надходжень нижче 0,9 середнього показника по Україні, для підвищення рівня їх фіскальної спроможності.

Із бюджетів ОТГ, які мають рівень надходжень вище 1,1 середнього показника по Україні, передається (держбюджету) реверсна дотація.

Зверніть увагу: бюджети громад, що не об’єдналися, не беруть участі в горизонтальному вирівнюванні податкоспроможності. Базова та реверсна дотації для них не визначаються.

Міжбюджетні відносини з держбюджетом формуються відповідно до ст. 97, 99, 100, 102, 103², 103⁴ і 108 БК. Бюджетам ОТГ передбачаються такі міжбюджетні трансферти: базова дотація, освітня субвенція, медична субвенція, інші субвенції та дотації, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів.

Із бюджетів ОТГ передається реверсна дотація держбюджету.

Зверніть увагу: бюджети громад, що не об’єдналися, не отримують міжбюджетних трансфертів із держбюджету.

Місцеві запозичення до бюджетів ОТГ здійснюються відповідно до ст. 16 і 74 БК. Ради ОТГ мають право здійснювати:

• місцеві внутрішні запозичення;
• місцеві зовнішні запозичення, у тому числі шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій.

Зверніть увагу: місцеві ради сіл, селищ, що не об’єдналися, не можуть здійснювати будь-які запозичення. Ради міст районного значення можуть здійснювати місцеві внутрішні запозичення та зовнішні виключно шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій.

Крім вищезазначеного, БК передбачено особливості застосування положень окремих статей БК стосовно формування та виконання районного бюджету районів, у яких утворено ОТГ, та бюджетів ОТГ на перший плановий бюджетний період після об’єднання (п. 38 Прикінцевих та перехідних положень БК), а саме:

• п. 5 ч. 2 ст. 41: до набрання чинності закону про бюджет перерахування трансфертів з держбюджету (базової дотації, освітньої та медичної субвенцій), а також реверсної дотації до держбюджету здійснюється відповідно до обсягів, визначених у проекті закону про Держбюджет, схваленому КМУ та поданому до Верховної Ради. Норма для інших місцевих бюджетів – перерахування здійснюється відповідно до обсягів, визначених у законі про Держбюджет на попередній бюджетний період;
• абзац другий ч. 2 ст. 77: у разі неприйняття закону про Держбюджет до 1 грудня року, що передує плановому, при затвердженні бюджету враховуються обсяги міжбюджетних трансфертів (освітня, медична субвенція, базова та реверсна дотації), визначені у проекті закону про Держбюджет, схваленому КМУ та поданому до Верховної Ради. Норма для інших місцевих бюджетів – враховуються обсяги, визначені в законі про Держбюджет на попередній бюджетний період.
• ч. 1 ст. 79: якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято рішення про бюджет, з бюджету можуть здійснюватися витрати на цілі, визначені у проекті рішення про бюджет на плановий бюджетний період, схваленому виконавчим органом місцевої ради та поданому на розгляд місцевої ради.

Норма для інших місцевих бюджетів – можуть здійснюватися витрати лише на цілі, визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджетний період та одночасно передбачені у проекті рішення про місцевий бюджет на наступний бюджетний період.

При цьому щомісячні бюджетні асигнування бюджету сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, передбачених проектом рішення про бюджет на плановий бюджетний період з урахуванням міжбюджетних трансфертів, які визначені законом про Держбюджет на плановий бюджетний період (у разі несвоєчасного набрання чинності такого закону – проектом закону про Держбюджет, схваленим КМУ та поданим до Верховної Ради).

Норма для інших місцевих бюджетів – не можуть перевищувати 1/12 обсягу, установленого рішенням про місцевий бюджет на попередній бюджетний період.

Слід зазначити, що бюджети ОТГ, що утворюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, є складовою частиною місцевих бюджетів (п. 2, 34 ч. 1 ст. 2 БК).

Отже, усі норми БК, що регулюють відносини, які виникають на кожній стадії бюджетного процесу, є єдиними для всіх місцевих бюджетів, у тому числі поширюються і на бюджети ОТГ.

Особливості формування та виконання бюджетів ОТГ визначено лише ч. 4 ст. 67 БК та п. 38 Прикінцевих та перехідних положень до нього, про які йшлося вище.

Водночас слід звернути увагу на таке важливе питання, як контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

Рада ОТГ здійснює контроль за виконанням рішення про бюджет ОТГ (ст. 114 БК).

Облдержадміністрація забезпечує контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ та інших документів, які використовуються в бюджетному процесі (п. 2 ч. 1 ст. 115 БК) щодо районних та міських міст обласного значення бюджетів та бюджетів ОТГ.

Виконавчі органи рад ОТГ надсилають облдержадміністрації рішення про бюджет ОТГ (або внесення до нього змін) наступного дня після його підписання керівником ради ОТГ (ч. 2 ст. 122 БК).

Звертаємо увагу, що в разі невідповідності у рішенні про бюджет ОТГ обсягів міжбюджетних трансфертів обсягам, визначеним у законі про Держбюджет, голова облдержадміністрації має право протягом місяця із дня набуття чинності рішення про бюджет ОТГ звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії цього рішення до закінчення судового розгляду справи (ч. 2 ст. 122 БК).

Також до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватись заходи впливу за порушення бюджетного законодавства. Перелік таких випадків порушень визначено ст. 116 БК. Заходи впливу у разі порушення бюджетного законодавства визначено ст. 117 БК.

Нормативно-правові акти, які регулюють процедурні питання
місцевих бюджетів ОТГ на кожній стадії бюджетного процесу