Особенности формирования бюджетов объединенных территориальных громад

Первоочередным вопросом при создании объединенных территориальных громад (далее – ОТГ) является вопрос особенностей применения норм законодательства при формировании и исполнении бюджетов этих громад. Из данной консультации вы узнаете о правилах формирования доходной и расходной части бюджета ОТГ и отличиях от формирования бюджетов необъединившихся громад.

Общие нормы

Основным документом, регулирующим вопросы местных бюджетов, в том числе бюджетов ОТГ, на каждой стадии бюджетного процесса является Бюджетный кодекс (далее – БК). Особенности формирования и исполнения бюджетов ОТГ определены изменениями, внесенными в БК Законами от 28.12.14 г. № 79-VIII и от 26.11.15 г. № 837-VIII.

Также нормативным основанием функционирования ОТГ является:

• Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, утвержденная распоряжением КМУ от 01.04.14 г. № 333-р, реализация которой предусматривает создание законодательной базы деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти на новой территориальной основе;
• Закон от 05.02.15 г. № 157-VIII «О добровольном объединении территориальных громад», которым определен порядок объединения территориальных громад сел, поселков, городов;
• Методика формирования состоятельных территориальных громад, утвержденная постановлением КМУ от 08.04.15 г. № 214, которая определяет условия формирования состоятельных территориальных громад и порядок разработки и одобрения перспективного плана формирования территорий громад;
• Перспективный план формирования территорий громад области, в соответствии с которым осуществляется объединение территориальных громад сел, поселков, городов.

Перечень нормативно-правовых актов, которые регулируют процедурные вопросы местных бюджетов ОТГ на каждой стадии бюджетного процесса, для наглядности приведем в таблице в конце консультации.

Отличия в формировании и исполнении бюджетов ОТГ

Особенности формирования бюджетов ОТГ определены ч. 4 ст. 67 БК. Бюджеты таких громад имеют:

• такие же полномочия, как города областного значения;
• межбюджетные отношения с госбюджетом.

Доходы бюджетов ОТГ определяются в соответствии со ст. 64 (общий фонд), ст. 69¹ (специальный фонд) и ст. 71 (бюджет развития) БК.

Следовательно, в такие бюджеты, кроме доходов, зачисляемых в сельские, поселковые, городские городов районного значения бюджеты, также зачисляется 60 % НДФЛ (ранее этот налог зачислялся в районный бюджет).

Обратите внимание: в бюджеты громад, которые не объединились, общегосударственные налоги (среди которых и НДФЛ) не зачисляются, поскольку БК на них не возложено исполнение полномочий, которые определяются функциями государства и делегируются на выполнение местному самоуправлению.

Расходы, которые могут осуществляться из бюджетов ОТГ, определены ст. 71, 89 и 91 БК.

То есть из бюджетов ОТГ, кроме расходов на осуществление полномочий самоуправления, финансируются расходы, которые делегируются государством им на выполнение, а именно: расходы на содержание учреждений бюджетной сферы и образования, культуры, здравоохранения, спорта, социальной защиты и социального обеспечения.

Источником финансирования расходов являются как доходы, определенные ст. 64, 69¹ и 71 БК, так и межбюджетные трансферты из государственного бюджета (базовая дотация, образовательная и медицинская субвенции, прочие дотации и субвенции).

Обратите внимание: расходы бюджетов необъединившихся громад ограничиваются лишь финансированием расходов на осуществление полномочий самоуправления, поскольку они лишаются права осуществлять полномочия, которые могут быть переданы государством на выполнение органам местного самоуправления.

Бюджеты ОТГ принимают участие в горизонтальном выравнивании налогоспособности. При этом, как и по другим бюджетам (районным и городов областного значения), выравнивание осуществляется только по одному налогу – НДФЛ. Данный вопрос урегулирован ст. 99 БК.

При осуществлении горизонтального выравнивания учитывается:

• численность населения соответствующего бюджета на начало года, предшествующего плановому, – для бюджета на 2016 год данные по состоянию на 01.01.15 г. (используются официальные данные отчетности Госстата);
• поступления НДФЛ в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет (для бюджетов ОТГ – 60 %) за последний отчетный период, – для бюджета на 2016 год это фактические поступления за 2014 год (используются официальные данные отчетности Казначейства);
• индекс налогоспособности бюджета – определяется как соотношение поступлений НДФЛ на одного жителя по соответствующему бюджету к аналогичному показателю по Украине.

Результатом горизонтального выравнивания является базовая (из госбюджета – местным бюджетам) или реверсная (из местного бюджета – госбюджету) дотация.

Базовая дотация предоставляется бюджетам ОТГ, имеющим уровень поступлений ниже 0,9 среднего показателя по Украине, для повышения уровня их фискальной возможности.

Из бюджетов ОТГ, имеющих уровень поступлений выше 1,1 среднего показателя по Украине, передается (госбюджету) реверсная дотация.

Обратите внимание: бюджеты необъединившихся громад не принимают участия в горизонтальном выравнивании налогоспособности. Базовая и реверсная дотации для них не определяются.

Межбюджетные отношения с госбюджетом формируются в соответствии со ст. 97, 99, 100, 102, 103², 103⁴ и 108 БК. Бюджетам ОТГ предусматриваются следующие межбюджетные трансферты: базовая дотация, образовательная субвенция, медицинская субвенция, прочие субвенции и дотации, если есть основания для предоставления и получения соответствующих межбюджетных трансфертов.

Из бюджетов ОТГ передается реверсная дотация госбюджету.

Обратите внимание: бюджеты необъединившихся громад не получают межбюджетных трансфертов из госбюджета.

Местные заимствования в бюджеты ОТГ осуществляются в соответствии со ст. 16 и 74 БК. Советы ОТГ имеют право осуществлять:

• местные внутренние заимствования;
• местные внешние заимствования, в том числе путем получения кредитов (займов) от международных финансовых организаций.

Обратите внимание: местные советы сел, поселков, которые не объединились, не могут осуществлять никаких заимствований. Советы городов районного значения могут осуществлять местные внутренние заимствования и внешние исключительно путем получения кредитов (ссуд) от международных финансовых организаций.

Кроме вышеупомянутого, БК предусмотрены особенности применения положений отдельных статей БК по формированию и исполнению районного бюджета районов, в которых создана ОТГ, и бюджетов ОТГ на первый плановый бюджетный период после объединения (п. 38 Заключительных и переходных положений БК), а именно:

• п. 5 ч. 2 ст. 41: до вступления в силу закона о Госбюджете перечисление трансфертов из госбюджета (базовой дотации, образовательной и медицинской субвенций), а также реверсной дотации в госбюджеты осуществляется в соответствии с объемами, определенными в проекте закона о Госбюджете, одобренном КМУ и представленном в Верховную Раду. Норма для других местных бюджетов – перечисление осуществляется в соответствии с объемами, определенными в законе о Госбюджете на предыдущий бюджетный период;
• абзац второй ч. 2 ст. 77: в случае непринятия закона о Госбюджете до 1 декабря года, предшествующего плановому, при утверждении бюджета учитываются объемы межбюджетных трансфертов (образовательная, медицинская субвенция, базовая и реверсная дотации), определенные в проекте закона о Госбюджете, одобренном КМУ и поданном в Верховную Раду. Норма для других местных бюджетов – учитываются объемы, определенные в законе о Госбюджете на предыдущий бюджетный период.
• ч. 1 ст. 79: если до начала нового бюджетного периода не принято решение о бюджете, из бюджета могут осуществляться расходы на цели, определенные в проекте решения о бюджете на плановый бюджетный период, одобренном исполнительным органом местного совета и поданном на рассмотрение местного совета.

Норма для других местных бюджетов – могут осуществляться расходы лишь на цели, определенные в решении о местном бюджете на предыдущий бюджетный период и одновременно предусмотренные в проекте решения о местном бюджете на следующий бюджетный период.

При этом ежемесячные бюджетные ассигнования бюджета суммарно не могут превышать 1/12 объема бюджетных назначений, предусмотренных проектом решения о бюджете на плановый бюджетный период с учетом межбюджетных трансфертов, которые определены законом о Госбюджете на плановый бюджетный период (в случае несвоевременного вступления в силу такого закона – проектом закона о Госбюджете, одобренным КМУ и поданным в Верховную Раду).

Норма для других местных бюджетов – не могут превышать 1/12 объема, установленного решением о местном бюджете на предыдущий бюджетный период.

Следует отметить, что бюджеты ОТГ, которые создаются согласно закону и перспективному плану формирования территорий громад, являются составной частью местных бюджетов (п. 2, 34 ч. 1 ст. 2 БК).

Следовательно, все нормы БК, которые регулируют отношения, возникающие на каждой стадии бюджетного процесса, являются едиными для всех местных бюджетов, в том числе распространяются и на бюджеты ОТГ.

Особенности формирования и исполнения бюджетов ОТГ определены лишь ч. 4 ст. 67 и п. 38 Заключительных и переходных положений БК, о которых речь шла выше.

В то же время следует обратить внимание на такой важный вопрос, как контроль за соблюдением бюджетного законодательства.

Совет ОТГ осуществляет контроль за выполнением решения о бюджете ОТГ (ст. 114 БК).

Облгосадминистрация обеспечивает контроль за соответствием бюджетному законодательству показателей утвержденных бюджетов, росписи бюджета, смет бюджетных учреждений и других документов, которые используются в бюджетном процессе (п. 2 ч. 1 ст. 115 БК) по районным и городским городов областного значения бюджетам и бюджетам ОТГ.

Исполнительные органы советов ОТГ отправляют облгосадминистрации решение о бюджете ОТГ (или внесении в него изменений) на следующий день после его подписания руководителем совета ОТГ (ч. 2 ст. 122 БК).

Обращаем внимание, что в случае несоответствия в решении о бюджете ОТГ объемов межбюджетных трансфертов объемам, определенным в законе о Госбюджете, глава облгосадминистрации имеет право в течение месяца со дня вступления в силу решения о бюджете ОТГ обратиться в суд с одновременным ходатайством о безотлагательном приостановлении действия данного решения до окончания судебного разбирательства дела (ч. 2 ст. 122 БК).

Также к участникам бюджетного процесса могут применяться меры воздействия за нарушение бюджетного законодательства. Перечень таких случаев нарушений определен ст. 116 БК. Меры воздействия в случае нарушения бюджетного законодательства определены ст. 117 БК.

Нормативно-правовые акты, регулирующие процедурные вопросы
местных бюджетов ОТГ на каждой стадии бюджетного процесса