Освітня субвенція та її розподіл між місцевими бюджетами

Оплата праці за професіями та галузями: запитання-відповіді (частина дванадцята)

Проблема: видатки освітньої субвенції, цільовим призначенням яких є оплата праці педагогічних працівників закладів загальної середньої та закладів професійно-технічної і фахової передвищої освіти в частині, що забезпечує компонент загальної середньої освіти, у держбюджеті на 2021 рік затверджено в обсязі 99 647 368,2 тис. грн, із них розподілено між місцевими бюджетами 98 978 993,8 тис. грн. Проте дехто з місцевих бюджетів недоотримав потрібне фінансування, а дехто, навпаки, отримав більше, ніж потребував.

З’ясуємо, чому так сталося і як уникнути цього наступного року.

Складові освітньої субвенції та її розподіл

Розподіл освітньої субвенції між усіма 1 463 місцевими бюджетами затверджено в додатку 3 до Закону від 15.12.2020 № 1082-IX «Про Державний бюджет України на 2021 рік». Головним розпорядником цих коштів є МОН (код програмної класифікації видатків та кредитування держбюджету – 2211190).

Згідно зі ст. 103² Бюджетного кодексу (далі – БК) освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педпрацівників у таких типах закладів освіти, як заклади загальної середньої освіти (далі – ЗЗСО), заклади професійної (професійно-технічної) та фахової передвищої в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти, дитячі будинки, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри.

Освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка затверджується КМУ і має враховувати, серед іншого, кількість учнів та студентів ЗЗСО та професійної (професійно-технічної) і фахової передвищої освіти, які здобувають повну загальну середню освіту, розрахункову наповнюваність класів; навчальні плани.

Проте у складі цієї субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 % загального обсягу субвенції.

КМУ надано право здійснювати розподіл резерву освітньої субвенції та можливість визначати напрями використання таких коштів.

Залишки коштів за освітньою субвенцією наприкінці бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази зазначених вище закладів освіти (ч. 4 ст. 103² БК).

Формула розподілу освітньої субвенції

Формулу розподілу обсягів освітньої субвенції між місцевими бюджетами затверджено постановою КМУ від 27.12.2017 № 1088 (далі – Формула).

Одним із найбільш негативних показників Формули, який спотворює обсяги освітньої субвенції, які потрібні територіальній громаді для забезпечення оплати праці вчителів, є розрахунковий показник наповнюваності класів (див. таблицю від редакції у материалі «Карантинні обмеження та допомога із часткового безробіття»). За цим показником визначається також розрахункова, а не фактична, кількість класів у школах громади. А незаперечним є факт, що від кількості сформованих у школах громади класів залежить кількість учителів, а отже, і учительських ставок.

Однак, використовуючи такі, ще більш дивні показники, які не мають жодного стосунку до визначення фактичного фонду оплати праці вчителів, як щільність населення на території громади, а також щільність учнів, тобто кількість учнів, що припадає на 1 км² площі території громади, практично суб’єктивно установлюють розрахункову наповнюваність класів учнями.

Отже, одним місцевим бюджетам розрахункову наповнюваність класів занижують проти фактичної, що склалася в громаді залежно від кількості учнів та фактичної мережі класів у школах громади, а іншим – завищують. А вже за цим «мірилом» визначають розрахункову кількість класів, на яку обраховують освітню субвенцію, застосовуючи середній розмір річного фонду оплати праці, що припадає на одного педпрацівника.

За статистикою, на 5 вересня 2020 року у школах навчалося 4 130 098 учнів. За розрахунками до держбюджету-2021 фактична середня наповнюваність класів становить 20 учнів, а розрахунковий показник наповнюваності загалом в Україні вийшов 19,5 учнів.

Тож за фактичної кількості класів 206 260 одиниць у бюджеті закладено освітню субвенцію на 211 746 класів, тобто на зайвих, неіснуючих 5 486 класів.

У розрізі місцевих бюджетів 1 018 бюджетам освітню субвенцію передбачено на неіснуючі 8 183 класів. Зокрема освітню субвенцію передбачено бюджетам міст, які є обласними центрами, на неіснуючі класи ЗЗСО в кількості від 12 до 223 одиниць. Зайві кошти на неіснуючі класи виділяються обласним бюджетам, у деяких з яких налічується від 3 до 36 «зайвих» класів. Іншим – переважно міським бюджетам, їх не передбачено на фінансування фактичної мережі класів. Зокрема, освітньої субвенції недодано в окремих бюджетах на 73, 49, 36 класів тощо.

Загалом 388 місцевим бюджетам недодано освітньої субвенції на 2 697 класів. Лише в бюджетах 56 територіальних громад розрахункова та фактична кількість класів повністю збігається.

Середній розрахунковий розмір видатків освітньої субвенції на одного учня 2021 року становить 23,97 тис. грн. Нижче за середній розмір освітньої субвенції, що припадає на одного учня, її виділено 305 місцевим бюджетам, серед яких переважно міські.

Серед 624 сільських бюджетів налічується 50, де показник освітньої субвенції на одного учня нижчий за середній в Україні. 48 селищним бюджетам виділено освітню субвенцію в розмірі, нижчому за середній показник на одного учня.

У 1 158 сільських, селищних та міських бюджетах обсяги освітньої субвенції на одного учня вищі за середній показник загалом по Україні, і становлять від 24 тис. грн до 282 тис. грн. Перевищено середній розмір видатків освітньої субвенції на одного учня у 574 сільських бюджетах. У розрізі обласних бюджетів видатки на одного учня сягають від 103 тис. грн до 410 тис. грн.

Надлишок обсягів освітньої субвенції в одних місцевих бюджетах та катастрофічна їх нестача в інших спричинені недосконалими, викривленими, суб’єктивними показниками Формули, основним з яких є розрахункова, а не фактична кількість класів.

Тому розподіл освітньої субвенції за показником на одного учня є несправедливим, оскільки кількість ставок учителів безпосередньо залежить від кількості створених у школах відповідної громади класів.

Згідно зі ст. 103² БК освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі Формули, яка має враховувати такі параметри, як кількість учнів; розрахункова наповнюваність класів; навчальні плани.

Проте розрахунковим показником наповнюваності класів у відповідній тергромаді мала би бути частка від ділення фактичної кількості учнів у школах відповідної громади на кількість класів у школах такої громади, законно сформованих відповідно до вимог ст. 12 Закону від 16.01.2020 № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» (далі – Закон № 463).

Такий опосередкований показник для визначення обсягів освітньої субвенції, як навчальні плани, що ґрунтуються на Базовому державному стандарті загальної середньої освіти, передбачає визначення обсягу годин навчального навантаження на відповідну кількість класів у школах громади і, як наслідок, визначення кількості вчительських ставок у бюджеті відповідної громади, які мають бути забезпечені відповідним фондом оплати праці.

Такі показники формули, як щільність населення та щільність учнів на 1 км² території адміністративно-територіальної одиниці, є неприродними для визначення фонду оплати праці педпрацівників, необхідного для відповідної тергромади та кожного її закладу, та не відповідають тим, що зазначені у ст. 103² БК.

Суб’єктивно визначена розрахункова наповнюваність класів викривляє дані про кількість класів, а отже, й про кількість ставок учителів у відповідній громаді, які мають забезпечуватися відповідним фондом оплати праці.

Формульні показники, орієнтовані на учня школи, а не на класи, фактично спрямовані на закриття ЗЗСО, особливо в сільській місцевості з низькою чисельністю учнів.

Фактично Формула є прихованим інструментом для маніпуляцій із мережею шкіл у громадах. За допомогою таких її показників, як розрахункова наповнюваність класів та щільність населення і учнів, громадам не виділяються відповідні обсяги фінансування, потрібні для забезпечення державою здобуття безоплатно повної загальної середньої освіти, унаслідок чого порушуються права громадян на здобуття освіти за місцем проживання, а вчителів – на своєчасну і в повному обсязі оплату праці.

МОН також підтверджує, що формульний підхід розподілу освітньої субвенції із застосуванням таких параметрів, як щільність учнів, відсоток населення, яке проживає в сільській місцевості, а також чисельність та щільність населення, спрямований на стимулювання органів місцевого самоврядування до оптимізації неефективної мережі закладів та, буцімто, на «підвищення якості освітніх послуг».

Не можна погодитися з висновками, що в разі якщо фактична наповнюваність класів є меншою за розрахункову чи в разі утримання малокомплектних закладів різниця в кількості ставок педагогічних працівників має покриватися за власні доходи місцевого бюджету. Такі висновки суперечать гарантіям ст. 53 Конституції України, що держава забезпечує доступність і безоплатність повної загальної середньої освіти, як у державних, так і в комунальних навчальних закладах.

Освітня субвенція – 2022: що робити?

Максимальне наближення обсягів освітньої субвенції до фактичної потреби у видатках на оплату праці педпрацівників можна забезпечити шляхом застосування даних зведеної у відповідній тергромаді тарифікації педпрацівників, де враховується фактична кількість учнів та мережа класів, з урахуванням їх поділу на групи для вивчення окремих предметів, кількість ставок учителів на один клас, розрахована залежно від навчальних планів, розмір заробітної плати вчителів та інших педпрацівників, що визначається на підставі нормативних актів. Обчислений на цій основі фонд оплати праці педпрацівників має бути відкоригований на мережу класів, що випускаються та набираються у відповідному фінансовому році.

Таким чином може бути досягнуто справедливого розподілу затверджених у держбюджеті обсягів освітньої субвенції між місцевими бюджетами відповідно до чисельності педпрацівників у кожному відповідному місцевому бюджеті та закладі освіти, зокрема й на наступний, 2022 рік.

Негативною в контексті спрямування видатків освітньої субвенції лише на оплату праці є норма ст. 103² БК, що передбачає дозвіл на використання залишків освітньої субвенції наприкінці бюджетного періоду в наступному бюджетному році на оновлення матеріально-технічної бази закладів освіти. Це спонукає місцеву владу економити на зарплатах учителів, недоплачуючи їм для того, щоб зекономлені кошти спрямувати на розв’язання місцевих прогалин, які мають фінансуватися за кошти місцевих бюджетів. Проте відповідно до ст. 37 Закону № 463 утримання та розвиток заснованого ЗЗСО, його матеріально-технічної бази на рівні, достатньому для виконання вимог державних стандартів, зобов’язаний забезпечити саме його засновник.

Більш детально із цими даними можна ознайомитися за посиланням.

Файли: додаток (матеріали до ст. 38 БК) 14.09.2020; пп «ґ» п. 1 – 3511060_DodDot_Osvita_2021.xlsx

Від редакції

Розрахункова наповнюваність класів

Зауважемо, що для обчислення кількості ставок учителів застосовують показник розрахункової наповнюваності класів – середнього рівня наповнюваності класів відповідної тергромади за умови раціональної організації шкільної мережі.

Розрахункова наповнюваність класів визначається з огляду на тип територіальної громади (див. таблицю).

Для бюджетів новостворених тергромад, які ще не оптимізували мережу закладів освіти, 2021 року застосовано механізм коригування розрахункової наповнюваності класів залежно від фактичної наповнюваності.

Розрахункова наповнюваність класів становить:

• для обласних бюджетів – 20 осіб;
• для бюджету Києва та приватних ЗЗСО – 27,5 осіб.

Заплановано, що 2022 року освітня субвенція, за кошти якої забезпечуватиметься виплата зарплати вчителям, збільшиться. Із цією метою у проєкті держбюджету-2022 передбачено освітню субвенцію з держбюджету місцевим бюджетам в обсязі 108 млрд грн, що на 8,4 млрд грн більше, ніж 2021 року.

За ці кошти зарплатою будуть забезпечені 420 тис. учителів. На зарплату вчителів пропонується виділити 108 млрд грн.

У проєкті держбюджету-2022 передбачено також нові субвенції на здорове харчування та пожежну безпеку в школах у розмірі 1,5 млрд грн кожна.

Субвенція на надання держпідтримки особам з особливими освітніми потребами за планом становитиме 504 млн грн.

На розбудову науково-практичних центрів професійної освіти (50 центрів) планується виділити 250 млн грн, що на 100 млн грн більше, ніж поточного року.