Образовательная субвенция и ее распределение между местными бюджетами

Оплата труда по профессиям и отраслям: вопросы-ответы (часть двенадцатая)

Проблема: расходы образовательной субвенции, целевым назначением которых является оплата труда педагогических работников заведений общего среднего и заведений профессионально-технического и профессионального предвысшего образования в части, которая обеспечивает компонент общего среднего образования, в госбюджете на 2021 год утвержден в объеме 99 647 368,2 тыс. грн, из них распределено между местными бюджетами 98 978 993,8 тыс. грн. Однако некоторые из местных бюджетов недополучили необходимое финансирование, а кое-кто, наоборот, получил больше, нежели требовалось.

Выясним, почему так произошло и как избежать этого в следующем году.

Составляющие образовательной субвенции и ее распределение

Распределение образовательной субвенции между всеми 1 463 местными бюджетами утверждено в приложении 3 к Закону от 15.12.2020 № 1082-IX «О Государственном бюджете Украины на 2021 год». Главным распорядителем этих средств является МОН (код программной классификации расходов и кредитования госбюджета – 2211190).

Согласно ст. 103² Бюджетного кодекса (далее – БК) образовательная субвенция направляется на оплату труда с начислениями педработников в таких типах учебных заведений, как заведения общего среднего образования (далее – ЗОСО), заведения профессионального (профессионально-технического) и профессионального предвысшего в части обеспечения расходов на получение полного общего среднего образования, детские дома, учебно-реабилитационные цент-ры, инклюзивно-ресурсные центры.

Образовательная субвенция распределяется между соответствующими бюджетами на основе формулы, которая утверждается КМУ и должна учитывать, среди прочего, количество учащихся и студентов ЗОСО и профессионального (профессионально-технического) и профессионального предвысшего образования, которые получают полное общее среднее образование, расчетную наполняемость классов; учебные планы.

Однако в составе этой субвенции предполагается резерв средств, объем которого не может превышать 1 % общего объема субвенции.

КМУ предоставлено право осуществлять распределение резерва образовательной субвенции и возможность определять направление использования таких средств.

Остатки средств по образовательной субвенции в конце бюджетного периода хранятся на счетах соответствующих местных бюджетов и используются в следующем бюджетном периоде с учетом целевого назначения субвенции и на обновление материально-технической базы указанных выше учебных заведений (ч. 4 ст. 103² БК).

Формула распределения образовательной субвенции

Формула распределения объемов образовательной субвенции между местными бюджетами утверждена постановлением КМУ от 27.12.2017 № 1088 (далее – Формула).

Одним из наиболее негативных показателей Формулы, который искажает объемы образовательной субвенции, необходимые территориальной громаде для обеспечения оплаты труда учителей, является расчетный показатель наполняемости классов (см. таблицу от редакции в материале «Карантинные ограничения и пособие по частичной безработице»). По этому показателю определяется также расчетное, а не фактическое, количество классов в школах громады. А неопровержимым является факт, что от количества сформированных в школах громады классов зависит количество учителей, а следовательно, и учительских ставок.

Однако, используя такие, еще более странные показатели, которые не имеют никакого отношения к определению фактического фонда оплаты труда учителей, как плотность населения на территории громады, а также плотность учащихся, то есть количество учащихся, которое приходится на 1 км² площади территории громады, практически субъективно устанавливают расчетную наполняемость классов учащимися.

Итак, одним местным бюджетам расчетную наполняемость классов занижают в сравнении с фактической, сложившейся в громаде в зависимости от количества учащихся и фактической сети классов в школах громады, а другим – завышают. А уже по этому «мерилу» определяют расчетное количество классов, на которое исчисляют образовательную субвенцию, применяя средний размер годового фонда оплаты труда, который приходится на одного педработника.

По статистике, на 5 сентября 2020 года в школах училось 4 130 098 учащихся. По расчетам к госбюджету-2021 фактическая средняя наполняемость классов составляет 20 учащихся, а расчетный показатель наполняемости в целом в Украине вышел 19,5 учащихся.

Так вот, по фактическому количеству классов 206 260 единиц в бюджете заложена образовательная субвенция на 211 746 классов, то есть на лишних, несуществующих 5 486 классов.

В разрезе местных бюджетов 1 018 бюджетам образовательная субвенция предусмотрена на несуществующие 8 183 классов. В частности, образовательная субвенция предусмотрена бюджетам городов, являющихся областными центрами, на несуществующие классы ЗОСО в количестве от 12 до 223 единиц. Лишние средства на несуществующие классы выделяются областным бюджетам, в некоторых из которых насчитывается от 3 до 36 «лишних» классов. Другим – преимущественно городским бюджетам, они не предусмотрены на финансирование фактической сети классов. В частности, образовательная субвенция недодана в отдельных бюджетах на 73, 49, 36 классов и т. п.

В целом 388 местным бюджетам недодана образовательная субвенция на 2 697 классов. Только в бюджетах 56 территориальных громад расчетное и фактическое количество классов полностью совпадает.

Средний расчетный размер расходов образовательной субвенции на одного учащегося 2021 года составляет 23,97 тыс. грн. Ниже среднего размера образовательной субвенции, которая приходится на одного учащегося, она выделена 305 местным бюджетам, среди которых преимущественно городские.

Среди 624 сельских бюджетов насчитывается 50, где показатель образовательной субвенции на одного учащегося ниже среднего в Украине. 48 поселковым бюджетам выделена образовательная субвенция в размере, ниже среднего показателя на одного учащегося.

В 1 158 сельских, поселковых и городских бюджетах объемы образовательной субвенции на одного учащегося выше среднего показателя в целом по Украине, и составляют от 24 тыс. грн до 282 тыс. грн. Превышен средний размер расходов образовательной субвенции на одного учащегося в 574 сельских бюджетах. В разрезе областных бюджетов расходы на одного учащегося достигают от 103 тыс. грн до 410 тыс. грн.

Излишек объемов образовательной субвенции в одних местных бюджетах и катастрофическая их нехватка в других, вызванные несовершенными, искаженными, субъективными показателями Формулы, основным из которых является расчетное, а не фактическое количество классов.

Поэтому распределение образовательной субвенции по показателю на одного учащегося является несправедливым, поскольку количество ставок учителей непосредственно зависит от количества созданных в школах соответствующей громады классов.

Согласно ст. 103² БК образовательная субвенция распределяется между соответствующими бюджетами на основе Формулы, которая должна учитывать такие параметры, как количество учащихся; расчетная наполняемость классов; учебные планы.

Однако расчетным показателем наполняемости классов в соответствующей тергромаде должна была быть доля от деления фактического количества учащихся в школах соответствующей громады на количество классов в школах такой громады, законно сформированных согласно требованиям ст. 12 Закона от 16.01.2020 № 463-IX «О полном общем среднем образовании» (далее – Закон № 463).

Такой опосредствованный показатель для определения объемов образовательной субвенции, как учебные планы, которые основываются на Базовом государственном стандарте общего среднего образования, предусматривает определение объема часов учебной нагрузки на соответствующее количество классов в школах громады и, как следствие, определение количества учительских ставок в бюджете соответствующей громады, которые должны быть обеспечены соответствующим фондом оплаты труда.

Такие показатели формулы, как плотность населения и плотность учащихся на 1 км² территории административно-территориальной единицы, являются неестественными для определения фонда оплаты труда педработников, необходимого для соответствующей тергромады и каждого ее заведения, и не соответствуют тем, что указаны в ст. 103² БК.

Субъективно определенная расчетная наполняемость классов искажает данные о количестве классов, а следовательно, и о количестве ставок учителей в соответствующей громаде, которые должны обеспечиваться соответствующим фондом оплаты труда.

Формульные показатели, ориентированные на учащегося школы, а не на классы, фактически направлены на закрытие ЗОСО, особенно в сельской местности с низкой численностью учащихся.

Фактически Формула является скрытым инструментом для манипуляций с сетью школ в громадах. С помощью таких ее показателей, как расчетная наполняемость классов и плотность населения и учащихся, громадам не выделяются соответствующие объемы финансирования, необходимые для обеспечения государством получения безвозмездно полного общего среднего образования, вследствие чего нарушаются права граждан на получение образования по месту проживания, а учителей – на своевременную и в полном объеме оплату труда.

МОН также подтверждает, что формульный подход распределения образовательной субвенции с применением таких параметров, как плотность учащихся, процент населения, которое проживает в сельской местности, а также численность и плотность населения, направленный на стимулирование органов местного самоуправления к оптимизации неэффективной сети заведений и, якобы, на «повышение качества образовательных услуг».

Нельзя согласиться с выводами, что в случае если фактическая наполняемость классов меньше расчетной или в случае содержания малокомплектных заведений разница в количестве ставок педагогических работников должна покрываться за собственные доходы местного бюджета. Такие выводы противоречат гарантиям ст. 53 Конституции Украины, что государство обеспечивает доступность и безвозмездность полного общего среднего образования, как в государственных, так и в коммунальных учебных заведениях.

Образовательная субвенция – 2022: что делать?

Максимальное приближение объемов образовательной субвенции к фактической потребности в расходах на оплату труда педработников можно обеспечить путем применения данных сводной в соответствующей тергромаде тарификации педработников, где учитывается фактическое количество учащихся и сеть классов, с учетом их деления на группы для изучения отдельных предметов, количество ставок учителей на один класс, рассчитанное в зависимости от учебных планов, размер заработной платы учителей и других педработников, который определяется на основании нормативных актов. Исчисленный на этой основе фонд оплаты труда педработников должен быть откорректирован на сеть классов, которые выпускаются и набираются в соответствующем финансовом году.

Таким образом может быть достигнуто справедливое распределение утвержденных в госбюджете объемов образовательной субвенции между местными бюджетами согласно численности педработников в каждом соответствующем местном бюджете и учебном заведении, в частности и на следующий, 2022 год.

Негативной в контексте направления расходов образовательной субвенции только на оплату труда является норма ст. 103² БК, предусматривающая разрешение на использование остатков образовательной субвенции в конце бюджетного периода в следующем бюджетном году на обновление материально-технической базы учебных заведений. Это побуждает местную власть экономить на зарплатах учителей, недоплачивая им для того, чтобы сэкономленные средства направить на решение местных пробелов, которые должны финансироваться за средства местных бюджетов. Однако согласно ст. 37 Закона № 463 содержание и развитие основанного ЗОСО, его материально-технической базы на уровне, достаточном для выполнения требований государственных стандартов, обязан обеспечить именно его учредитель.

Более детально с этими данными можно ознакомиться по ссылке.

Файлы: приложение (материалы к ст. 38 БК) 14.09.2020; пп. «ґ» п. 1 – 3511060_DodDot_Osvita_2021.xlsx

От редакции

Расчетная наполняемость классов

Заметим, что для исчисления количества ставок учителей применяют показатель расчетной наполняемости классов – среднего уровня наполняемости классов соответствующей тергромады при условии рациональной организации школьной сети.

Расчетная наполняемость классов определяется с учетом типа территориальной громады (см. таблицу).

Для бюджетов вновь образованных тергромад, которые еще не оптимизировали сеть учебных заведений, в 2021 году применен механизм корректировки расчетной наполняемости классов в зависимости от фактической наполняемости.

Расчетная наполняемость классов составляет:

• для областных бюджетов – 20 чел.;
• для бюджета Киева и частных ЗОСО – 27,5 чел.

Запланировано, что в 2022 году образовательная субвенция, за средства которой будет обеспечиваться выплата зарплаты учителям, увеличится. С этой целью в проекте госбюджета-2022 предусмотрена образовательная субвенция из госбюджета местным бюджетам в объеме 108 млрд грн, что на 8,4 млрд грн больше, чем в 2021 году.

За эти средства зарплатой будут обеспечены 420 тыс. учителей. На зарплату учителей предлагается выделить 108 млрд грн.

В проекте госбюджета-2022 предусмотрены также новые субвенции на здоровое питание и пожарную безопасность в школах в размере 1,5 млрд грн каждая.

Субвенция на предоставление господдержки лицам с особыми образовательными потребностями по плану будет составлять 504 млн грн.

На развитие научно-практических центров профессионального образования (50 центров) планируется выделить 250 млн грн, что на 100 млн грн больше, чем в текущем году.