Чи можливо децентралізувати адміністрування місцевих податків та зборів – експертний матеріал

Місцеві налоги та збори – встановлення та стягнення

Самостійність місцевого самоврядування у значній мірі визначається здатністю наповнювати власні бюджети за рахунок податкових джерел. При цьому важливою ознакою децентралізації є можливість органів місцевого самоврядування (ЗМС) ефективно їх використовувати. В «арсеналі» податкових джерел бюджетів територіальних громад є налоги, які встановлені на національному рівні та закріплені за місцевими бюджетами, а також налоги та збори, які можуть встановлюватися ОМС у межах повноважень, визначених національним законодавством. Використання ОМС останніх потенційно є одним із вагомих ресурсів посилення їх фінансової спроможності. Наявність достатніх повноважень щодо встановлення та стягнення місцевих податків та зборів відкриває перед ОМС можливості ефективного використання їх потенціалу.

Стаття 143 Конституції України визначає, що органи місцевого самоврядування встановлюють місцеві налоги та збори, а в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що місцеві бюджети мають бути достатніми щодо здійснення органами місцевого самоврядування наданих ним законом повноважень для забезпечення мешканців відповідних громад якісними громадськими послугами.

В Україні до місцевих податків віднесено налог на майно та єдиний налог, а до місцевих зборів – збір за місця для паркування транспортних засобів та туристичний збір (ст.10 ПКУ). Місцеві ради мають обов'язок установлювати єдиний налог та налог на майно (у частині транспортного податку та плати за землю). Фактично податкове законодавство дозволяє ОМС формувати місцеву податкову політику шляхом встановлення відповідних податків та зборів. Зокрема, відповідно до норм Налогового кодексу України, ОМС формують її шляхом реалізації повноважень щодо встановлення ставок місцевих податків та зборів (налог на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, плата за землю) та визначення пільг щодо їх сплати.

Оскільки запровадження та встановлення розміру ставок місцевих податків і зборів (у межах, визначених Налоговим кодексом України) належить виключно до компетенції ЗМС, вони мають реальні можливості впливати на обсяги надходжень зазначених платежів до відповідних бюджетів. Отже, формування значної частини своїх доходів місцевих бюджетів перебуває у прямої залежності від того, наскільки ефективно ОМС зможуть організувати весь комплекс робіт із запровадження та мобілізації місцевих податків і зборів.

Водночас для ЗМС не передбачено повноваження щодо впливу на процес повноцінного стягнення цих податків, оскільки всі етапи адміністрування податків здійснюються органами державної влади (перш за все ДПС).

Важливо відзначити, що процес адміністрування податків є багатоетапним, тому, відповідно, говорячи про його ефективність, маємо звертати увагу на ефективність виконання кожної окремої функції. Для адміністрування більшості податків такими основними етапами є облік платників, визначення податкових зобов'язань, інформаційна взаємодія платників та контролюючих органів, безпосереднє стягнення податків та ін. Зважаючи на значні відмінності об'єктів оподаткування, процеси адміністрування різних місцевих податків та зборів будуть мати свої особливості. У даній публікації ми зосереджуємо увагу на можливостях удосконалення основних видів майнового оподаткування, які мають значний нерозкритий потенціал внаслідок недосконалої організації їх адміністрування. Зокрема, йдеться про налог на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та плату за землю.
Складові процесу адміністрування місцевих (майнових) податків

Для адміністрування таких місцевих майнових податків, як налог на нерухомість та плата за землю, важливими є наступні етапи:

• формування кадастру майна, що підлягає оподаткуванню;
• вартісна оцінка майна, що підлягає оподаткуванню;
• облік платників податків;
• збір податків;
• контроль над сплатою налогов.

Одним із найбільш вартісних і складних етапів адміністрування майнових податків є регулярне проведення грошової оцінки майна та формування електронної системи масової оцінки. У більшості країн ОЕСР для цілей оподаткування майна використовується його «справжня» ринкова оцінка, яка для відповідності реаліям повинна постійно оновлюватися. Система ж майнового оподаткування в Україні не є прив'язаною до безпосередньої ринкової вартості майна ані у випадку з нерухомістю, ані – із земельними ділянками. Базою оподаткування нерухомого майна (відмінного від земельної ділянки) в Україні є його площа, а не вартість. Відомості про власників та опис об'єкта нерухомості, включаючи його площу, містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, зміни до якого вносять органи державної реєстрації прав на нерухоме майно. Відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» функції державної реєстрації можуть виконувати посадові особи органів місцевого самоврядування, адміністратори центрів надання адміністративних послуг та нотаріуси.

Електронний реєстр речових прав на нерухоме майно містить інформацію про правочини з майном з 2012 року, а це, за різними оцінками, менше ніж 10% від усього нерухливого майна [5]. Електронний архів БТІ з відомостями про майно, з яким не здійснювалися правочини з 2013 року, наразі формується Міністерством юстиції України і має стати вагомим джерелом інформації для цілей майнового оподаткування. [6]

Щодо оцінки земельних ділянок, то для цілей визначення розміру податку використовується нормативно-грошова оцінка (НГО), яка, в більшості випадків, не є відображенням її ринкової вартості, а відображає можливий капіталізований рентний дохід із цієї ділянки. За такого підходу завдання ведення фіскального кадастру щодо земельних ділянок суттєво спрощується, оскільки не потребує таких витрат на регулярне оновлення оцінки, хоча НГО і має оновлюватися з періодичністю 5-7 років. Визначення НУО та ведення земельного кадастру є функцією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Фіскальна функція державного земельного кадастру полягає у формуванні оподатковуваної бази на основі кадастрової вартості об'єктів, тобто нормативної грошової оцінки. Органи ДПС використовують ці дані для створення відповідної оподатковуваної бази, а, отже, наразі вже сформовано основні кадастрові передумови для досягнення фіскальних цілей.

Нарахування майнових податків фізичним особам здійснюють податкові органи за місцем знаходження земельної ділянки чи об'єкта нерухомості на підставі даних Державного земельного кадастру та Державного реестру речових прав на нерухоме майно.

За такого підходу оподаткування земельним налогом питання оцінки його бази наразі не є проблемним при визначенні розміру податку. Звісно, ​​з часом можуть виникати дискусії щодо справедливості використання діючого підходу, як у випадку із земельним налогом, так і з налогом на нерухомість. Проте наразі ключовим є питання формування ефективної системи стягнення майнових податків за такий підхід, а не пошук нових моделей такого оподаткування. У перспективі, після налагодження системи стягнення майнових податків може ставитися питання зміни бази оподаткування, виходячи з потреб нарощення власних доходів місцевих бюджетів та податкоспроможності мешканців територіальних громад. Примітно, що на долю фізичних осіб припадає лише близько 15% платежів податку на майно, тоді як решту сплачують юридичні особи. Зважаючи на значно більші обсяги сплати фізичними особами такого податку в країнах ЄС, очевидним є нерозкритий потенціал майнового оподаткування фізичних осіб.

Звертаємо увагу на те, що у сучасній практиці майового оподаткування найпоширенішими є 2 підходи до визначення бази таких податків. Йдеться про використання показника площі (area-based assessment) або ринкової вартості (market-based assessment) для визначення основи оподаткування. Використання ринкової вартості для визначення бази оподаткування майна вважається більш справедливим, оскільки відображає переваги розміщення нерухомості та корисність для власника, яка не обов'язково залежить від розмірів. Проте такий підхід є значно складнішим і витратнішим у частині адміністрування податку. Тому, для того, щоб оцінити виправданість запровадження вартісно-орієнтованого оподаткування нерухомості в умовах України, перш за все необхідно упорядкувати питання реєстів майна та обліку платників податків [3].

У цьому контексті першочергові можливості удосконалення адміністрування місцевих податків і зборів наразі вбачаються в покращенні процесів щодо обліку платників податків, збору податків та контролю за їх сплатою.

Обираючи відповідального за здійснення кожного етапу адміністрування, важливо зважати на особливості балансу між технічними можливостями та стимулами до виконання таких функцій [4]. І якщо централізоване ведення кадастру виглядає виправданим, то питання мотивації та стимулів до ефективного виконання функцій обліку та контролю при стягненні місцевих податків і зборів швидше свідчать на користь ЗМС, які є більш зацікавленими у такій діяльності.

Чи можливим є розподіл функцій адміністрування місцевих податків та зборів між державними органами та органами місцевого самоврядування? Якою є європейська практика щодо цього?

 Європейська практика участі ОМС в адмініструванні місцевих податків

Виходячи з уже визначених етапів адміністрування місцевих податків і зборів координації між рівнями управління, що відповідають за виконання основних видів діяльності, пов'язаних з адмініструванням податків на майно, переважно стосується управління кадастром, оцінки майна та виставлення рахунків [5]. Ефективне виконання останньої функції у багатьох випадках є вирішальним для реалізації потенціалу податку.

Європейський досвід місцевого оподаткування має багато свідчень децентралізації податкового адміністрування. Загалом налоги не обов'язково повинні адмініструватися на тому рівні управління, до якого вони зараховуються.

Існують приклади надходження податків на один рівень управління, тоді як податкове адміністрування закріплене за іншим рівнем. Вибір рівня уряду, відповідального за адміністрування податків, як правило, передбачає компроміс між технічними можливостями та стимулами [4].

З одного боку, на рівні уряду, як правило, є кращий технічний потенціал для адміністрування податків, а також існує економія від масштабу у такій діяльності. У разі майнових податків економія від масштабу досягається за рахунок використання єдиного фіскального кадастру та систем масової оцінки майна. Централізоване виконання цих функцій може не лише зменшити витрати, але й покращити якість кадастрів та оцінок.

З іншого боку, органи місцевого самоврядування, як правило, мають більше стимулів для збору податкових надходжень, які нараховуються до їх бюджетів, що може мати позитивний вплив на деякі етапи стягнення надходжень. Органи місцевого самоврядування, як правило, мають більше інформації про місцеві умови, що може допомогти їм ефективніше виконувати окремі функції адміністрування майнових податків та створювати необхідну фіскальну культуру в громаді.

Існує велика кількість позитивних прикладів виконання повного спектру функцій щодо адміністрування місцевих податків на майно органами місцевого самоврядування. John L. Mikesell описує цікавий досвід Нідерландів щодо успішної децентралізації адміністрування податку на нерухомість, де муніципалітети відповідальні за всі його етапи – ведення обліку майна, його оцінку (за ринковою вартістю), а також стягнення. Муніципалітети в Нідерландах можуть вимагати від власників майна подавати декларації з інформацією про свої ділянки, а власники зобов'язані надати свій висновок щодо оцінної вартості майна. І власник, і орендар зобов'язані надавати інформацію про оренду; а налог сплачують як користувачі, так і власники майна.

Слід зазначити, що податкове адміністрування включає у собі багато видів діяльності, але в більшості випадків лише деяка частина з них може бути децентралізована, що створює безліч можливих адміністративних механізмів у залежності від розподілу відповідності між рівнями управління [5].

Зокрема, фіскальні кадастри, як правило, адмініструються на центральному рівні. Функція ж виставлення рахунків та збору майнових податків краще піддається децентралізації і часто може ефективно здійснюватися на місцевому рівні. Такий розподіл повноважень закріплюється на законодавчому рівні, надаючи ОМС повноваження нараховувати та стягувати майнові податки. В багатьох країнах ОЕСР та країн-партнерів ані центральні, ані регіональні уряди не відповідають за стягнення податків на майно. У більшості країн за таку діяльність відповідають саме ОМС і лише в декількох країнах (Бельгія, Чехія, Естонія, Швеція, Франція, Словенія) центральні уряди повністю адмініструють усі налоги.

У світовій практиці є поширеним так зване «спільне» чи «кооперативне» адміністрування місцевих майнових податків, включаючи співпрацю як по вертикалі, так і по горизонталі. Основні функції податкового адміністрування – реєстрація платників податків, декларування або оцінювання, облік доходів і платників податків, контроль за правопорушеннями, аудит, примусове виконання, а також оскарження [4] – для певного податку можуть бути розподілені між податковими органами відповідно до технічної компетенції та спроможності їх виконувати, а деякі функції можуть виконуватись навіть декількома органами.

Кооперативний розподіл функцій може поєднувати місцеву автономію та знання місцевих умов із централізованими технічними можливостями. У разі майнових податків централізоване оцінювання майна та ведення майнових кадастрів може доповнюватися місцевим збором податків. Зокрема, така співпраця центрального та місцевого рівнів відмічається у Великій Британії, Німеччині, Австрії, Данії, Туреччині та інших країнах [4].

Оскільки налоги на нерухоме майно часто можуть приносити значні суми доходів у місцеві бюджети, ЗМС можуть мати більше стимулів інвестувати у місцеве податкове управління, якщо вони відповідають за збирання надходжень від таких податків. Існують підстави вважати, що місцева автономія та місцевий контроль посилюються, якщо адміністрування податку також є місцевим [4, 6, 7].

 Можливості залучення ОМС до адміністрування місцевих податків в Україні

В Україні питання розширення повноважень ЗМС щодо адміністрування місцевих податків і зборів активно обговорювалося в останні роки, проте так і не було вирішеним у довоєнний період. Нова реальність, коли партнерство центрального та місцевого рівня є надважливими для досягнення спільних цілей розвитку країни, видається правильною годиною для цього. Місцева влада вже довела свою спроможність протистояти складним викликам і може нести відповідальність за використання власного податкового потенціалу шляхом виконання окремих функцій з адміністрування місцевих податків та зборів, що стягуються на її території.

У чому ОМС можуть бути ефективними при адмініструванні місцевих податків та зборів?

Виходячи із досвіду ряду європейських країн кооперування органів ДПС та ЗМС є доцільним під час виконання функцій наповнення реєстрів майна та платників податків, декларування, обліку доходів та платників податків, контролю за правопорушеннями, аудиту, примусового виконання, а також оскарження.

В Україні співпраця між органами ДПС та ЗМС також здійснюється, проте її ефективність значно відрізняється у різних регіонах. В деяких областях така співпраця є активнішою, а її спрямованість зафіксована у відповідних Меморандумах про співпрацю між Головним управлінням ДПС області та окремими органами місцевого самоврядування[1]. Серед завдань такої співпраці є звірка даних ІС органів ДПС з даними, які є у розпорядженні ЗМС щодо земельних ділянок, що підлягають оподаткуванню, та об'єктів житлової та нежитлової нерухомості, за які не нараховуються та не сплачуються майнові налоги, включаючи ті, що не внесені після 2012 року до Державного реестру речових прав на нерухоме майно, що використовуються власниками без введення в експлуатацію та внесення до відповідного реєстру.

Ще однією практикою співпраці ОМС та органів ДПС є реалізація Програм підвищення якості обслуговування платників та створення їм сприятливих умов у державних податкових інспекціях на території окремих громад за рахунок коштів місцевого бюджету. Таким чином ЗМС частично фінансують адміністрування місцевих податків та зборів.

У цьому процесі досі проблемними залишаються питання наповнення реєстрів інформацією, виявлення безгосподарного майна, комунікація з боржниками та ін. Тому, враховуючи мотивацію ЗМС збільшувати власні надходження за рахунок місцевих податків, найбільш виправданим на даному етапі децентралізації видається надання їм можливості здійснювати окремі контрольні функції щодо адміністрування, зокрема в частині:

• організації та контролю за сплатою місцевих податків та зборів;
• прийняття та обліку податків та зборів від платників місцевих податків та зборів, забезпечення своєчасності та повноти перерахування зазначених сум до бюджету;
• ведення обліку податків, зборів, платежів;
• контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати місцевих податків та зборів.

Слід зауважити, що обов'язковою умовою виконання ЗМС функцій з адміністрування місцевих податків і зборів має бути прийняття місцевою радою відповідного рішення. Тобто здійснення окремих функцій щодо адміністрування місцевих податків і зборів не є безумовною нормою, а можливе лише в разі надання такої згоди місцевою радою. Наразі Податковий кодекс України визначає 53 види функцій у сфері адміністрування податків і зборів. Очевидно, що ОМС не можуть здійснювати весь спектр контролюючих функцій (наприклад, реєстрація платників, отримання та опрацювання податкової звітності та декларацій, примусове стягнення податкового боргу та арешт майна тощо), оскільки податкова система повинна зберігати свою цілісність та збалансованість і з неї неможливо виокремити сегмент , що стосується місцевих податків та зборів. Тут йдеться про те, щоб сформувати додаткові механізми в частині підвищення ефективності адміністрування місцевих податків і зборів на відповідних територіях, що в умовах реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади є дуже актуальним.

Резюмуючи, можна окреслити такі основні аспекти проблематики адміністрування місцевих податків та зборів:

Місцеві налоги збори – один із основних атрибутів місцевого самоврядування є інструментом соціального та економічного розвитку громади.
Система адміністрування місцевих податків і зборів потребує удосконалення та підвищення ефективності. Серед першочергових завдань – формування та наповнення кадастру нерухомого майна, що підлягає оподаткуванню.
З огляду на реформування податків та їх орієнтацію на виконання сервісної функції, актуалізується питання наділення ЗМС окремими функціями щодо адміністрування місцевих податків і зборів.
Для дотримання принципу соціальної справедливості майнового оподаткування доцільно розглянути питання щодо використання в якості бази оподаткування ринкової вартості оподатковуваного нерухомого майна, відмінного від земельної ділянки, а не показників площі.

https://decentralization.gov.ua