Возможно ли децентрализовать администрирование местных налогов и сборов – экспертный материал

Местные налоги и сборы – установка и взыскание

Самостоятельность местного самоуправления в значимой степени определяется способностью наполнять собственные бюджеты за счет налоговых источников. При этом важным признаком децентрализации есть возможность органов местного самоуправления (ОМС) эффективно их использовать. В «арсенале» налоговых источников бюджетов территориальных общин есть налоги, устанавливаемые на национальном уровне и закрепленные за местными бюджетами, а также налоги и сборы, которые могут устанавливаться ОМС в пределах полномочий, определенных национальным законодательством. Использование ОМС последних является одним из весомых ресурсов усиления их финансовой состоятельности. Наличие достаточных полномочий по установлению и взиманию местных налогов и сборов открывает ОМС возможности эффективного использования их потенциала.

Статья 143 Конституции определяет, что органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, а в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» указано, что местные бюджеты должны быть достаточными по осуществлению органами местного самоуправления предоставленных им законом полномочий для обеспечения жителей соответствующих общин качественными публичными услугами.

В Украине к местным налогам отнесен налог на имущество и единый налог, а к местным сборам – сбор за места для парковки транспортных средств и туристический сбор (ст.10 НКУ). Местные советы обязаны устанавливать единый налог и налог на имущество (в части транспортного налога и платы за землю). Практически налоговое законодательство дозволяет ОМС сформировывать местную налоговую политику методом установления соответствующих налогов и сборов. В частности, согласно нормам Налогового кодекса Украины, ОМС формируют ее путем реализации полномочий по установлению ставок местных налогов и сборов (налог на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, плата за землю) и определение льгот по их уплате.

Поскольку введение и установление размера ставок местных налогов и сборов (в пределах, определенных Налоговым кодексом Украины) относится исключительно к компетенции ОМС, они имеют реальные возможности влиять на объем поступлений указанных платежей в соответствующие бюджеты. Следовательно, формирование большого числа собственных доходов местных бюджетов находится в прямой зависимости от того, насколько эффективно ОМС смогут организовать весь комплекс работ по внедрению и мобилизации местных налогов и сборов.

В то же время, для ОМС не предусмотрены полномочия по влиянию на процесс полноценного взимания этих налогов, поскольку все этапы администрирования налогов осуществляются органами государственной власти (прежде всего ГНС).

Важно отметить, что процесс администрирования налогов многоэтапный, поэтому, соответственно, говоря об его эффективности, следует обращать внимание на эффективность выполнения каждой отдельной функции. Для администрирования большинства налогов такими основными этапами являются учет плательщиков, определение налоговых обязательств, информационное взаимодействие плательщиков и контролирующих органов, непосредственное взыскание налогов и т.д. Учитывая значительные отличия объектов налогообложения, процессы администрирования разных местных налогов и сборов будут иметь свои особенности. В данной публикации мы сосредотачиваем внимание на возможностях усовершенствования основных видов имущественного налогообложения, как имеющих значительный нераскрытый потенциал вследствие несовершенной организации их администрирования. В частности, речь идет о налоге на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, и о плате за землю.
Составляющие процесса администрирования местных (имущественных) налогов

Для администрирования таких местных имущественных налогов, как налог на недвижимость и плата за землю, важны следующие этапы:

• формирование кадастра имущества, подлежащего налогообложению;
• стоимостная оценка имущества, подлежащего налогообложению;
• учет налогоплательщиков;
• сбор налогов;
• контроль за уплатой налогов.

Одним из наиболее стоимостных и сложных этапов администрирования имущественных налогов является регулярное проведение денежной оценки имущества и формирование электронной системы массовой оценки. В большинстве стран ОЭСР для целей налогообложения имущества используется его «настоящая» рыночная оценка, которая для соответствия реалиям должна постоянно обновляться. Система же имущественного налогообложения в Украине не привязана к непосредственной рыночной стоимости имущества ни в случае с недвижимостью, ни с земельными участками. Базой обложения недвижимого имущества (отличного от земельного участка) в Украине является его площадь, а не стоимость. Сведения о владельцах и описание объекта недвижимости, включая его площадь, содержатся в Государственном реестре прав на недвижимое имущество, изменения в который вносят органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Согласно Закону Украины «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений» функции государственной регистрации могут выполнять должностные лица органов местного самоуправления, администраторы центров предоставления административных услуг и нотариусы.

Электронный реестр прав на недвижимое имущество содержит информацию о сделках с имуществом с 2012 года, а это, по разным оценкам, менее 10% от всего недвижимого имущества [5]. Электронный архив БТИ со сведениями об имуществе, с которым не осуществлялись сделки с 2013 года, формируется Министерством юстиции Украины и должен стать весомым источником информации для целей имущественного налогообложения. [6]

Что касается оценки земельных участков, то для целей определения размера налога используется нормативно-денежная оценка (НГО), которая в большинстве случаев не является отражением ее рыночной стоимости, а отражает возможный капитализированный рентный доход с этого участка. При таком подходе задача ведения фискального кадастра по земельным участкам существенно упрощается, поскольку не требует таких затрат на регулярное обновление оценки, хотя НГО и должна обновляться с периодичностью 5-7 лет. Определение НГО и ведение земельного кадастра является функцией Государственной службы Украины по геодезии, картографии и кадастру.

Фискальная функция государственного земельного кадастра заключается в формировании налогооблагаемой базы на основе кадастровой стоимости объектов, то есть нормативной денежной оценки. Органы ГНС используют эти данные для создания соответствующей налогооблагаемой базы, а следовательно, уже сформированы основные кадастровые предпосылки для достижения фискальных целей.

Начисление имущественных налогов физическим лицам осуществляют налоговые органы по месту нахождения земельного участка или объекта недвижимости на основании данных Государственного земельного кадастра и Государственного реестра прав на недвижимое имущество.

При таком подходе налогообложения земельным налогом вопрос оценки его базы пока не является проблемным при определении размера налога. Конечно, со временем могут возникать дискуссии о справедливости использования действующего подхода как в случае с земельным налогом, так и с налогом на недвижимость. Однако ключевым является вопрос формирования эффективной системы взимания имущественных налогов при таком подходе, а не поиск новых моделей такого налогообложения. В перспективе, после налаживания системы взимания имущественных налогов может задаваться вопрос изменения налогооблагаемой базы, исходя из потребностей наращивания собственных доходов местных бюджетов и налогоспособности жителей территориальных общин. Примечательно, что на долю физических лиц приходится лишь около 15% платежей налога на имущество, тогда как остальные платят юридические лица. Учитывая значительно большие объемы уплаты физическими лицами такого налога в странах ЕС, очевидным является нераскрытый потенциал имущественного налогообложения физических лиц.

Обращаем внимание на то, что в современной практике имущественного налогообложения наиболее распространены 2 подхода к определению базы таких налогов. Речь идет об использовании показателя площади (area-based assessment) или рыночной стоимости (market-based assessment) для определения налогооблагаемой базы. Использование рыночной стоимости для определения налогооблагаемой базы имущества считается более справедливым, поскольку отражает преимущества размещения недвижимости и полезность для собственника, которая не обязательно зависит от размеров. Однако такой подход значительно сложнее и затратнее в части администрирования налога. Поэтому, для того чтобы оценить оправданность введения стоимостно-ориентированного налогообложения недвижимости в условиях Украины, прежде всего, необходимо упорядочить вопросы реестров имущества и учета налогоплательщиков [3].

В этом контексте первоочередные возможности усовершенствования администрирования местных налогов и сборов сейчас усматриваются в улучшении процессов учета налогоплательщиков, сбора налогов и контроля за их уплатой.

Выбирая ответственного за осуществление каждого этапа администрирования важно учитывать особенности баланса между техническими возможностями и стимулами к выполнению таких функций [4]. И если централизованное ведение кадастра выглядит оправданным, то вопрос мотивации и стимулов к эффективному выполнению функций учета и контроля при взимании местных налогов и сборов скорее свидетельствует в пользу ОМС, более заинтересованных в такой деятельности.

Возможно ли распределение функций администрирования местных налогов и сборов между государственными органами и органами местного самоуправления? Какова европейская практика в этом отношении?

 Европейская практика участия ОМС в администрировании местных налогов

Исходя из уже определенных этапов администрирования местных налогов и сборов координация между уровнями управления, отвечающими за выполнение основных видов деятельности, связанных с администрированием налога на имущество, преимущественно касается управления кадастром, оценки имущества и выставления счетов [5]. Эффективное выполнение последней функции во многих случаях является решающим для реализации потенциала налога.

Европейский опыт местного налогообложения имеет множество свидетельств децентрализации налогового администрирования. В целом налоги не обязательно должны администрироваться на уровне управления, к которому они причисляются.

Есть примеры поступления налогов на один уровень управления, тогда как налоговое администрирование закреплено за другим уровнем. Выбор уровня правительства, ответственного за администрирование налогов, обычно предусматривает компромисс между техническими возможностями и стимулами [4].

С одной стороны, на уровне правительства, как правило, лучший технический потенциал для администрирования налогов, а также существует экономия от масштаба в такой деятельности. В случае имущественных налогов экономия от масштаба достигается за счет использования единого фискального кадастра и систем массовой оценки имущества. Централизованное выполнение этих функций может не только снизить затраты, но и улучшить качество кадастров и оценок.

С другой стороны, органы местного самоуправления, как правило, имеют больше стимулов для сбора налоговых поступлений, которые начисляются в их бюджеты, что может оказать положительное влияние на некоторые этапы взыскания поступлений. Органы местного самоуправления, как правило, располагают большей информацией о местных условиях, что может помочь им эффективнее выполнять отдельные функции администрирования имущественных налогов и создавать необходимую фискальную культуру в общине.

Существует множество положительных примеров выполнения полного спектра функций по администрированию местных налогов на имущество органами местного самоуправления. John L. Mikesell описывает интересный опыт Нидерландов относительно успешной децентрализации администрирования налога на недвижимость, где муниципалитеты ответственны за все его этапы – ведение учета имущества, его оценку (по рыночной стоимости), а также взыскание. Муниципалитеты в Нидерландах могут потребовать от собственников имущества подавать декларации с информацией о своих участках, а собственники обязаны предоставить свое заключение об оценочной стоимости имущества. И собственник, и арендатор обязаны предоставлять информацию об аренде; а налог платят как пользователи, так и владельцы имущества.

Следует упомянуть, что налоговое администрирование включает в себя многие виды деятельности, но в большинстве случаев лишь некоторая часть из них может быть децентрализована, что создает множество возможных административных механизмов в зависимости от распределения ответственности между уровнями управления [5].

В частности, фискальные кадастры, обычно, администрируются на центральном уровне. Функция же выставления счетов и сбора имущественных налогов лучше подвергается децентрализации и часто может эффективно производиться на местном уровне. Такое разделение полномочий закрепляется на законодательном уровне, предоставляя ОМС полномочия начислять и взимать имущественные налоги. Во многих странах ОЭСР и стран-партнерах ни центральные, ни региональные правительства не отвечают за взимание налогов на имущество. В большинстве стран за такую ​​деятельность отвечают именно ОМС, и лишь в нескольких странах (Бельгия, Чехия, Эстония, Швеция, Франция, Словения) центральные правительства полностью администрируют все налоги.

В мировой практике распространено так называемое «общее» или «кооперативное» администрирование местных имущественных налогов, включая сотрудничество как по вертикали, так и по горизонтали. Основные функции налогового администрирования – регистрация налогоплательщиков, декларирование или оценка, учет доходов и налогоплательщиков, контроль за правонарушениями, аудит, принудительное исполнение, а также обжалование [4] – для определенного налога могут быть распределены между налоговыми органами в соответствии с технической компетенцией и состоятельностью их выполнять, а некоторые функции могут выполняться даже несколькими органами.

Кооперативное распределение функций может объединять местную автономию и местные условия с централизованными техническими возможностями. В случае имущественных налогов централизованная оценка имущества и ведение имущественных кадастров может дополняться местным сбором налогов. Такое сотрудничество центрального и местного уровней отмечается в Великобритании, Германии, Австрии, Дании, Турции и других странах [4].

Поскольку налоги на недвижимое имущество могут часто приносить значительные суммы доходов в местные бюджеты, ОМС могут иметь больше стимулов инвестировать в местное налоговое управление, если они отвечают за сбор поступлений от таких налогов. Есть основания полагать, что местная автономия и местный контроль усиливаются, если администрирование налога также местное [4, 6, 7].

 Возможности привлечения ОМС в администрирование местных налогов в Украине

В Украине вопрос расширения полномочий ОМС по администрированию местных налогов и сборов активно обсуждался в последние годы, однако так и не был решен в довоенный период. Новая реальность, когда партнерство центрального и местного уровня является важным для достижения общих целей развития страны, кажется правильным временем для этого. Местные власти уже доказали свою способность противостоять сложным вызовам и могут нести ответственность за использование собственного налогового потенциала путем выполнения отдельных функций по администрированию местных налогов и сборов, взимаемых на ее территории.

В чем ОМС могут быть эффективны при администрировании местных налогов и сборов?

Исходя из опыта ряда европейских стран кооперирования органов ГНС и ОМС целесообразно при выполнении функций наполнения реестров имущества и налогоплательщиков, декларирования, учета доходов и налогоплательщиков, контроля за правонарушениями, аудита, принудительного исполнения, а также обжалования.

В Украине сотрудничество между органами ГНС и ОМС также осуществляется, однако его эффективность значительно отличается в разных регионах. В некоторых областях такое сотрудничество активнее, а его направленность зафиксирована в соответствующих Меморандумах о сотрудничестве между Главным управлением ГНС области и отдельными органами местного самоуправления[1]. Среди задач такого сотрудничества есть сверка данных ИС органов ГНС с данными, имеющимися в распоряжении ОМС относительно земельных участков, подлежащих налогообложению, и объектов жилой и нежилой недвижимости, за которые не начисляются и не уплачиваются имущественные налоги, включая не внесенные после 2012 года в Государственный реестр прав на недвижимое имущество и используемые собственниками без ввода в эксплуатацию и внесения в соответствующий реестр.

Еще одной практикой сотрудничества ОМС и органов ГНС является реализация программ повышения качества обслуживания плательщиков и создание им благоприятных условий в государственных налоговых инспекциях на территории отдельных общин за счет средств местного бюджета. Таким образом, ОМС частично финансируют администрирование местных налогов и сборов.

В этом процессе до сих пор проблемными остаются вопросы наполнения реестров информацией, выявление бесхозяйственного имущества, коммуникация с должниками и т.д. Поэтому, учитывая мотивацию ОМС увеличивать собственные поступления за счет местных налогов, наиболее оправданным на данном этапе децентрализации кажется предоставление им возможности осуществлять отдельные контрольные функции по администрированию, в частности:

• организации и контроля за уплатой местных налогов и сборов;
• принятие и учет налогов и сборов от налогоплательщиков и сборов, обеспечения своевременности и полноты перечисления указанных сумм в бюджет;
• ведение учета налогов, сборов, платежей;
• контроля за своевременностью, достоверностью, полнотой начисления и уплаты местных налогов и сборов.

Следует отметить, что обязательным условием выполнения ОМС функций по администрированию местных налогов и сборов должно быть принятие местным советом соответствующего решения. То есть, осуществление отдельных функций по администрированию местных налогов и сборов не является безусловной нормой, а возможно только при предоставлении такого согласия местным советом. В настоящее время Налоговый кодекс Украины определяет 53 вида функций в сфере администрирования налогов и сборов. Очевидно, что ОМС не могут осуществлять весь спектр контролирующих функций (например, регистрация плательщиков, получение и проработка налоговой отчетности и деклараций, принудительное взыскание налогового долга и арест имущества и т.п.), поскольку налоговая система должна сохранять свою целостность и сбалансированность и из нее невозможно выделить сегмент , что касается местных налогов и сборов Здесь говорится о том, чтобы сформировать дополнительные механизмы в части повышения эффективности администрирования местных налогов и сборов на соответствующих территориях, что в условиях реформы местного самоуправления и территориальной организации власти крайне актуально.

Резюмируя, можно выделить следующие основные аспекты проблематики администрирования местных налогов и сборов:

Местные налоги – один из основных атрибутов местного самоуправления является инструментом социального и экономического развития общины.
Система администрирования местных налогов и сборов нуждается в совершенствовании и повышении эффективности. Среди первоочередных задач – формирование и наполнение кадастра недвижимого имущества, подлежащего налогообложению.
Учитывая реформирование налоговых органов и их ориентацию на выполнение сервисной функции, актуализируется вопрос предоставления ОМС отдельными функциями по администрированию местных налогов и сборов.
Для соблюдения принципа социальной справедливости имущественного налогообложения целесообразно рассмотреть вопрос использования в качестве налогооблагаемой базы рыночной стоимости налогооблагаемого недвижимого имущества, отличного от земельного участка, а не показателей площади.

https://decentralization.gov.ua