ПЦМ для місцевих бюджетів – справа добровільна, але дуже корисна

Розподіл бюджетних ресурсів вимагає визначення пріоритетів, виявлення джерел фінансування витрат та підвищення ефективності використання коштів. Виконання цих завдань можливе завдяки застосуванню програмно-цільового методу (далі – ПЦМ). Розглянемо, як у бюджетному процесі застосовується ПЦМ на рівні місцевих бюджетів.

Бюджетний процес та його учасники

Перед місцевими органами влади, які мають у своєму розпорядженні значні фінансові ресурси, постає важливе завдання максимально ефективно їх використати, забезпечивши прямий взаємозв’язок між розподілом коштів і фактичними результатами їх використання відповідно до визначених пріоритетів.

Тому є необхідність розробки методології та реформування місцевих бюджетів у частині планування видатків місцевих бюджетів із застосуванням ПЦМ.

У ст. 19 Бюджетного кодексу (далі – БК) визначено стадії бюджетного процесу:

• складання проектів бюджетів;
• розгляд проекту та прийняття рішення про місцевий бюджет;
• виконання бюджету, включаючи внесення змін до рішення про місцевий бюджет;
• підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами та обов’язками з управління бюджетними коштами.

Застосування ПЦМ у бюджетному процесі

ПЦМ – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу (п. 42 ст. 2 БК).

Основними компонентами ПЦМ є:

• стратегічне планування доходів і видатків бюд­жету;
• довгострокове планування капітальних інвестицій;
• розгляд, оцінка, аналіз та моніторинг виконання бюджету;
• прозорість і участь громадськості у бюджетному процесі.

ПЦМ застосовується як на рівні держбюджету, так і на рівні місцевих бюджетів.

Особливими складовими ПЦМ у бюджетному процесі є:

• бюджетні програми та підпрограми;
• відповідальні виконавці бюджетних програм;
• паспорти бюджетних програм;
• результативні показники бюджетних програм.

Особливі складові ПЦМ покажемо на рис. 1.

ПЦМ складання бюджету – це згрупування різних бюджетних витрат в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття витрат була закріплена за певним видом програми.

Використання ПЦМ дозволяє забезпечити:

• планування бюджету на середньострокову перспективу;
• перехід від утримання бюджетних установ до надання послуг високої якості населенню;
• оптимальне використання бюджетних коштів та досягнення в результаті значного економічного і соціального ефекту;
• підвищення обізнаності громадськості щодо ефективності витрачання коштів бюджету територіальної громади.

Бюджетні програми

Програма – це комплекс взаємопов’язаних заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, виконання якої пропонується і здійснюється розпорядником бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Основним елементом ПЦМ є бюджетна програма.

Бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів та формуються:

• відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку;
• з урахуванням строку їх реалізації на плановий і наступні за плановим два бюджетних періоди, включаючи заходи реалізації інвестиційних проектів;
• з визначенням очікуваних результатів діяльності.

Бюджетні програми складаються відповідно до Інструкції з підготовки бюджетних запитів, затвердженої наказом Мінфіну від 06.06.12 р. № 687.

За своїм змістом бюджетні програми повинні відноситись до одного розділу функціональної класифікації.

Відповідальні виконавці бюджетних програм

Згідно зі ст. 20 БК відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням із Мінфіном (для державного рівня) або місцевим фінансовим органом (для місцевого). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути:

• головний розпорядник бюджетних коштів;
• розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми в системі головного розпорядника.

Головний розпорядник бюджетних коштів місцевих бюджетів визначається рішенням про місцевий бюджет та має такі повноваження (див. рис. 2):

Відповідальний виконавець бюджетних програм забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів упродовж усього періоду реалізації таких бюджетних програм у визначених межах бюджетних призначень (ст. 20 БК).

Паспорти бюджетних програм

Правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання затверджено наказом Мінфіну від 26.08.14 р. № 836 (далі – Наказ № 836).

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів розробляють проекти паспортів бюджетних програм за кожною окремою програмою та протягом 30 днів після набрання чинності рішенням про місцевий бюджет подають їх на затвердження місцевому фінансовому органу, який:

• контролює хід виконання програми;
• визначає причини неефективного чи недостатньо ефективного її виконання;
• розробляє заходи щодо поліпшення організації виконання програми;
• готує пропозиції щодо зміни напрямів спрямування бюджетних коштів з метою досягнення максимального ефекту від їх використання;
• аналізує доцільність реалізації бюджетної програми в подальших бюджетних періодах або її припинення.

Зауважимо: якщо реалізація бюджетної програми продовжується в наступних бюджетних періодах, то дія порядку використання бюджетних коштів за такою бюджетною програмою продовжується до завершення її реалізації.

Важливо! Головний розпорядник коштів місцевого бюджету один раз на рік у терміни, визначені для подання зведеної річної фінансової та бюджетної звітності, подає до місцевого фінансового органу Звіт про виконання паспортів бюджетних програм за формою, затвердженою Наказом № 836.

Цей Звіт забезпечує можливість відстежити ефективність і результативність використання бюджетних коштів шляхом врахування інформації, що міститься у бюджетних запитах, паспортах бюджетних програм, звітах про їх виконання.

Результативні показники бюджетних програм

У бюджетному процесі розпорядники бюджетних коштів здійснюють аналіз показників виконання бюджетних програм із застосуванням ПЦМ. Здійснюючи аналіз показників із застосуванням ПЦМ, розпорядники бюджетних коштів забезпечують:

• своєчасність затвердження паспортів бюджетних програм, достовірність і повноту інформації, що в них міститься;
• відповідність змісту паспортів бюджетних програм закону і рішенням про місцевий бюджет та/або розпису бюджету;
• підтвердження результативних показників бюджетних програм офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського обліку.

Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Мінфіну. Місцевим фінансовим органам для складання та виконання місцевих бюджетів за ПЦМ слід використовувати Примірний перелік результативних показників бюджетних програм для місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, затверджений наказом Мінфіну від 27.07.11 р. № 945.

З метою виконання завдань бюджетної програми результативні показники бюджетної програми повинні задовольняти таким умовам (див. рис. 3):

Результативні показники формуються для кожного завдання окремо.

Як передбачено ст. 20 БК, на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень повинні здійснювати оцінку ефективності бюджетних програм. Така оцінка здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься в бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм.

Результативні показники бюджетних програм дають змогу оцінити використання коштів на виконання бюджетної програми, а саме:

• показник затрат – обсяги та структуру ресурсів, які забезпечують виконання бюджетної програми;
• статистичний показник продукту – обсяг наданих послуг та виконаних робіт;
• статистичний показник ефективності – співвідношення показника продукту до показника затрат;
• статистичний показник якості – результати виконаної роботи та якість вироблених товарів (наданих послуг).

Наведемо примірний перелік результативних показників бюджетних програм для місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів (див. табл. 1).

Таблиця 1

Розглянемо приклад бюджетної програми та результативних показників її виконання для місцевих бюджетів за видатками в галузі «державне управління».

Приклад 1
Програма: керівництво та управління у відповідній сфері в містах (м. Києві), селищах, селах.
Завдання: здійснення наданих законодавством повноважень.

Результативні показники:

• затрат – кількість штатних одиниць;
• продукту – кількість отриманих листів, звернень, заяв, скарг; кількість підготовлених нормативно-правових актів;
• ефективності – кількість ухвалених норма­тивно-правових актів у загальній кількості підготовлених; кількість виконаних листів, звернень, заяв, скарг у їх загальній кількості; витрати на утримання однієї штатної одиниці;
• якості – відсоток ухвалених нормативно-правових актів у загальній кількості підготовлених; відсоток вчасно виконаних листів, звернень, заяв, скарг у їх загальній кількості.

За цією програмою сформовано звіт (див. фрагмент).

Моніторинг та оцінка ефективності виконання бюджетних програм

Моніторинг дає змогу верифікувати хід виконання програми, результати діяльності розпорядника бюджетних коштів, якість надання бюджетних послуг.

Результати моніторингу є основою для здійснення оцінки ефективності бюджетної програми, яка передбачає:

• аналіз відповідності поставлених завдань меті бюджетної програми;
• аналіз відповідності результативних показників поставленим завданням та меті бюджетної програми;
• визначення причини неефективного чи недостатньо ефективного виконання бюджетної програми;
• підготовку пропозицій щодо зміни напрямів спрямування бюджетних коштів з метою досягнення максимального ефекту від їх використання;
• аналіз доцільності реалізації бюджетної програми в наступних бюджетних періодах або її припинення.

Дієвим інструментом аналізу є оцінка ефективності бюджетної програми.

Шкала рівня ефективності складається із трьох ступенів:

• висока – 215 і більше балів;
• середня – 190–215 балів
• низька – менше 190 балів

Шляхом порівняння з цією шкалою суми набраних балів за кожним із параметрів оцінки визначається ефективність бюджетної програми.

Розглянемо основні параметри аналізу.

Методика аналізу передбачає порівняння фактичних показників виконання програми (показників ефективності та якості) із запланованими на звітний бюджетний період та з відповідними показниками попередніх періодів за таким алгоритмом:

Для розрахунку середнього індексу виконання показників ефективності бюджетної програми (І(еф)) використовують формулу

де            ∑П(еф)_iфакт – сума фактичних значень усіх показників ефективності, що входять до бюджетної програми;
                ∑П(еф)_iплан – сума планових значень усіх показників ефективності, що входять до бюджетної програми;
                z(затрат) – кількість штатних одиниць;
                Z(еф) – кількість показників ефективності бюджетної програми.

Для розрахунку середнього індексу виконання показників якості бюджетної програми (І(як)) використовують формулу

де            ∑П(як)_iфакт – сума фактичних значень усіх показників якості, що входять до бюджетної програми;
                ∑П(як)_iплан – сума планових значень усіх показників якості, що входять до бюджетної програми;
                Z(як) – кількість показників якості бюджетної програми.

Для порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів використовують формулу

І₁ = І(еф)_звіт : І(еф)_баз,

де            звіт, баз – підрядкові індекси, що характеризують величини відповідно звітного та попереднього бюджетних періодів;
                І(еф) – середній індекс виконання показників ефективності бюджетної програми, розрахований відповідно до формули.

Для розрахунку кількості набраних балів за параметром порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів використовують таку шкалу:

Таблиця 2.
Шкала розрахунку балів

Для розрахунків за вищенаведеним алгоритмом усіх показників-дестимуляторів потрібно використовувати обернене значення:

П_iплан : П_iфакт.

Якщо фактичні значення показника значно перевищують запланований показник (П_iплан : П_iфакт) ≥ 1,3, то такий коефіцієнт враховують для розрахунку лише за умови детального аналізу та обґрунтування того, що це відбулося не через заниження планового показника. В іншому разі такий показник не береться до уваги.

З метою деталізації розрахунків за наведеною методикою можуть обчислюватись середні індекси для кожного завдання бюджетної програми.

Отримані значення покажуть, які групи показників кожного завдання бюджетної програми позитивно чи негативно впливали на результати програми загалом.

Як визначити ступінь ефективності бюджетної програми?

Кінцевий розрахунок загальної ефективності бюджетної програми складається із загальної суми набраних балів за кожним із параметрів оцінки:

∑ = І(еф) + І(як) + І₁,

де            І(еф) – середній індекс виконання показників ефективності бюджетної програми;
                І(як) – середній індекс виконання показників якості бюджетної програми;
                І₁ – порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів.

Отримана в результаті такого розрахунку кількість балів порівнюється зі шкалою аналізу ефективності бюджетних програм.

Для бюджетних програм (окремих завдань програми), які не містять групи результативних показників ефективності або якості, та бюджетних програм, для яких немає даних за попередні бюджетні періоди, загальна шкала аналізу ефективності бюджетної програми повинна коригуватися.

Увага! Відсутність даних для розрахунку кожного з параметрів оцінки зменшує відповідне значення шкали ефективності програми на 100 балів (для І(еф), І(як)) або на 25 балів (для І₁).

Якщо бюджетна програма за результатами аналізу має низьку ефективність, то необхідно:

• провести поглиблений аналіз за всіма результативними показниками бюджетної програми (показниками затрат, продукту, ефективності та якості) у розрізі кожного завдання окремо;
• провести аналіз факторів, які негативно вплинули на виконання бюджетної програми.

Примітка. Тут треба вказати внутрішні (на які головний розпорядник міг впливати) та зовнішні фактори (на які головний розпорядник не міг впливати, включаючи форс-мажорні обставини). Також доцільно визначити причини, через які не досягнуто запланованих результатів, та надати обґрунтовані пропозиції щодо поліпшення результативних показників бюджетної програми.

Приклад 2
На підставі даних Звіту про виконання паспорта бюджетної програми (див. фрагмент вище) проаналізуємо ефективність програми та визначимо основні параметри оцінки за вищенаведеною методикою розрахунку (див. таблиці 3 та 4).

Таблиця 3.
Порівняльний аналіз ефективності
бюджетної програми КПКВК 4810180

 Таблиця 4.
Виконання результативних показників
бюджетної програми

(грн.)

Розрахунок основних параметрів оцінки за методикою порівняльного аналізу.

1. Обсяг видатків.

Звітний період:

• середній індекс виконання показників ефективності:

• середній індекс виконання показників якості бюджетної програми:

Базовий період:

• середній індекс виконання показників ефективності:

• середній індекс виконання показників якості бюджетної програми:

Порівняємо результативність із показниками попередніх періодів:

Іі(еф) = 28,9 : 31,3 = 0,92.

Визначимо кількість набраних балів за параметром порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів. Оскільки Іі(еф) = 0,92 відповідає критерію оцінки 0,85 < Іі <1, то за цим параметром для програми нараховується 15 балів.

2. Виконані листи, звернення, заяви, скарги.

Середній індекс виконання показників ефективності (звіт):

І_{(продукту)} = (3 602 : 3 379) + (399 : 250) = 2,66.

І_{(ефективності)} = (200 : 188) + (22 : 14) + (142 845 : 164 686) = 3,50.

І_{(якості)} = (106 : 100) + (157 : 100) = 2,63.

Середній індекс виконання показників ефективності (баз.):

І_{(ефективності)} = (202 9126 : 2 160 494) = 0,9.

І_{(якості)} = (100 : 100 + 100 : 100) = 2.

I = (0,9 + 1) : 3 x 100 = 63,3.

І = (1 + 1) : 2 x 100 = 100.

І(еф) = ∑(2,66 + 3,50) : 3 x 100 = 205,3.

І(як) = ∑(1,06 + 1,57) : 2 x 100 = 131,5.

Порівняння результативності:

І = 205,3 : 63,3 = 3,24 > 1 тобто 25 балів.

Визначаємо ступінь ефективності бюджетної програми.

Кінцевий розрахунок загальної ефективності бюджетної програми складається із загальної суми набраних балів за кожним параметром оцінки:

∑ = І(еф) + І(як) + Іі(еф).

∑ = 205,3 + 131,5 + 25 = 361,8
(висока ефективність).

Висновки

Сутність ПЦМ полягає в тому, що економічно ефективне досягнення цілей проекту відбувається із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів для його реалізації.

ПЦМ формує бюджет не за функціями, а за програмами.

В аналітичному плані ПЦМ уводить у бюджетний процес елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів. За допомогою такого аналізу можна визначати ефективність програми та її потреби.