ПЦМ для местных бюджетов – дело добровольное, но очень полезное

Распределение бюджетных ресурсов требует определения приоритетов, выявления источников финансирования расходов и повышения эффективности использования средств. Выполнение этих задач возможно благодаря применению программно-целевого метода (далее – ПЦМ). Рассмотрим, как в бюджетном процессе применяется ПЦМ на уровне местных бюджетов.

Бюджетный процесс и его участники

Перед местными органами власти, имеющими в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы, стоит важная задача максимально эффективно их использовать, обеспечив прямую взаимосвязь между распределением средств и фактическими результатами их использования в соответствии с определенными приоритетами.

Поэтому есть необходимость разработки методологии и реформирования местных бюджетов в части планирования расходов местных бюджетов с применением ПЦМ.

В ст. 19 Бюджетного кодекса (далее – БК) определены стадии бюджетного процесса:

• составление проектов бюджетов;
• рассмотрение проекта и принятие решения о местном бюджете;
• исполнение бюджета, включая внесение изменений в решение о местном бюджете;
• подготовка и рассмотрение отчета об исполнении бюджета и принятие решения по нему.

Участниками бюджетного процесса являются органы, учреждения и должностные лица, которые наделены бюджетными полномочиями, то есть правами и обязанностями по управлению бюджетными средствами.

Применение ПЦМ в бюджетном процессе

ПЦМ – это метод управления бюджетными средствами для достижения конкретных результатов за счет средств бюджета с применением оценки эффективности использования бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса (п. 42 ст. 2 БК).

Основными компонентами ПЦМ является:

• стратегическое планирование доходов и расходов бюджета;
• долгосрочное планирование капитальных инвестиций;
• рассмотрение, оценка, анализ и мониторинг исполнения бюджета;
• прозрачность и участие общественности в бюджетном процессе.

ПЦМ применяется как на уровне госбюджета, так и на уровне местных бюджетов.

Особыми составляющими ПЦМ в бюджетном процессе являются:

• бюджетные программы и подпрограммы;
• ответственные исполнители бюджетных программ;
• паспорта бюджетных программ;
• результативные показатели бюджетных программ.
• Особые составляющие ПЦМ покажем на рис. 1.

ПЦМ составления бюджета – это группировка различных бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы.

Использование ПЦМ позволяет обеспечить:

• планирование бюджета на среднесрочную перспективу;
• переход от содержания бюджетных учреждений к предоставлению услуг высокого качества населению;
• оптимальное использование бюджетных средств и достижение в результате значительного экономического и социального эффекта;
• повышение осведомленности общественности в отношении эффективности расходования средств бюджета территориальной громады.

Бюджетные программы

Программа – это комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и осуществляется распорядителем бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями.

Основным элементом ПЦМ является бюджетная программа.

Бюджетные программы определяются главными распорядителями бюджетных средств и формируются:

• в соответствии с прогнозными и программными документами экономического и социального развития;
• с учетом срока их реализации на плановый и следующие за плановым два бюджетных периода, включая мероприятия по реализации инвестиционных проектов;
• с определением ожидаемых результатов деятельности.

Бюджетные программы составляются в соответствии с Инструкцией по подготовке бюджетных запросов, утвержденной приказом Минфина от 06.06.12 г. № 687.

По своему содержанию бюджетные программы должны относиться к одному разделу функциональной классификации.

Ответственные исполнители бюджетных программ

Согласно ст. 20 БК ответственный исполнитель бюджетных программ определяется главным распорядителем бюджетных средств по согласованию с Минфином (для государственного уровня) или местным финансовым органом (для местного). Ответственным исполнителем бюджетных программ может быть:

• главный распорядитель бюджетных средств;
• распорядитель бюджетных средств нижестоящего уровня, который исполняет бюджетные программы в системе главного распорядителя.

Главный распорядитель бюджетных средств местных бюджетов определяется решением о местном бюджете и имеет следующие полномочия (см. рис. 2):

Ответственный исполнитель бюджетных программ обеспечивает целевое и эффективное использование бюджетных средств в течение всего периода реализации таких бюджетных программ в определенных пределах бюджетных назначений (ст. 20 БК).

Паспорта бюджетных программ

Правила составления паспортов бюджетных программ местных бюджетов и отчетов об их исполнении утверждены приказом Минфина от 26.08.14 г. № 836 (далее – Приказ № 836).

Главные распорядители средств местных бюджетов разрабатывают проекты паспортов бюджетных программ по каждой отдельной программе и в течение 30 дней после вступления в силу решения о местном бюджете подают их на утверждение местному финансовому органу, который:

• контролирует ход исполнения программы;
• определяет причины неэффективного или недостаточно эффективного ее исполнения;
• разрабатывает мероприятия по улучшению организации исполнения программы;
• готовит предложения по изменению направлений бюджетных средств в целях достижения максимального эффекта от их использования;
• анализирует целесообразность реализации бюджетной программы в последующих бюджетных периодах или ее прекращения.

Заметим: если реализация бюджетной программы продолжается в следующих бюджетных периодах, то действие порядка использования бюджетных средств по такой бюджетной программе продолжается до завершения ее реализации.

Важно! Главный распорядитель средств местного бюджета один раз в год в сроки, определенные для представления сводной годовой финансовой и бюджетной отчетности, представляет в местный финансовый орган Отчет об исполнении паспортов бюджетных программ по форме, утвержденной Приказом № 836.

Этот Отчет обеспечивает возможность отследить эффективность и результативность использования бюджетных средств путем учета информации, содержащейся в бюджетных запросах, паспортах бюджетных программ, отчетах об их исполнении.

Результативные показатели бюджетных программ

В бюджетном процессе распорядители бюджетных средств осуществляют анализ показателей исполнения бюджетных программ с применением ПЦМ. Осуществляя анализ показателей с применением ПЦМ, распорядители бюджетных средств обеспечивают:

• своевременность утверждения паспортов бюджетных программ, достоверность и полноту информации, которая в них содержится;
• соответствие содержания паспортов бюджетных программ закону и решениям о местном бюджете и/или росписи бюджета;
• подтверждение результативных показателей бюджетных программ официальной государственной статистической, финансовой и прочей отчетности, данным бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного учета.

Перечень результативных показателей по каждой бюджетной программе разрабатывается главными распорядителями бюджетных средств согласно нормативно-правовому акту Минфина. Местным финансовым органам для составления и исполнения местных бюджетов по ПЦМ следует использовать Примерный перечень результативных показателей бюджетных программ для местных бюджетов по расходам, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, утвержденный приказом Минфина от 27.07.11 г. № 945.

В целях выполнения задач бюджетной программы результативные показатели бюджетной программы должны удовлетворять следующим условиям (см. рис. 3):

Результативные показатели формируются для каждой задачи отдельно.

Как предусмотрено ст. 20 БК, на всех стадиях бюджетного процесса его участники в рамках своих полномочий должны осуществлять оценку эффективности бюджетных программ. Такая оценка проводится на основании анализа результативных показателей бюджетных программ, а также другой информации, которая содержится в бюджетных запросах, сметах, паспортах бюджетных программ, отчетах об исполнении смет и отчетах об исполнении паспортов бюджетных программ.

Результативные показатели бюджетных программ позволяют оценить использование средств на исполнение бюджетной программы, а именно:

• показатель затрат – объемы и структуру ресурсов, обеспечивающих исполнение бюджетной программы;
• статистический показатель продукта – объем предоставленных услуг и выполненных работ;
• статистический показатель эффективности – соотношение показателя продукта к показателю затрат;
• статистический показатель качества – результаты выполненной работы и качество произведенных товаров (предоставленных услуг).

Приведем примерный перечень результативных показателей бюджетных программ для местных бюджетов по расходам, которые не учитываются для определения объема межбюджетных трансфертов (см. табл. 1).

Таблица 1

Рассмотрим пример Бюджетной программы и результативных показателей ее исполнения для местных бюджетов по расходам в отрасли «государственное управление».

Пример 1
Программа: руководство и управление в соответствующей сфере в городах (г. Киеве), поселках, селах.
Задача: осуществление предоставленных законодательством полномочий.

Результативные показатели:

• затрат – количество штатных единиц;
• продукта – количество полученных писем, обращений, заявлений, жалоб; количество подготовленных нормативно-правовых актов;
• эффективности – количество принятых нормативно-правовых актов в общем количестве подготовленных; количество исполненных писем, обращений, заявлений, жалоб в их общем количестве; расходы на содержание одной штатной единицы;
• качества – процент принятых нормативно-правовых актов в общем количестве подготовленных; процент своевременно исполненных писем, обращений, заявлений, жалоб в их общем количестве.

По этой программе сформирован отчет (см. фрагмент).

Мониторинг и оценка эффективности исполнения бюджетных программ

Мониторинг позволяет верифицировать ход исполнения программы, результаты деятельности распорядителя бюджетных средств, качество предоставления бюджетных услуг.

Результаты мониторинга служат основой для оценки эффективности бюджетной программы, которая предусматривает:

• анализ соответствия поставленных задач цели бюджетной программы;
• анализ соответствия результативных показателей поставленным задачам и цели бюджетной программы;
• определение причины неэффективного или недостаточно эффективного исполнения бюджетной программы;
• подготовку предложений по изменению направлений использования бюджетных средств в целях достижения максимального эффекта от их использования;
• анализ целесообразности реализации бюджетной программы в следующих бюджетных периодах или ее прекращения.

Действенным инструментом анализа является оценка эффективности бюджетной программы.

Шкала уровня эффективности состоит из трех степеней:

• высокая – 215 и более баллов;
• средняя – 190–215 баллов;
• низкая – менее 190 баллов.

Путем сравнения с этой шкалой суммы набранных баллов по каждому из параметров оценки определяется эффективность бюджетной программы.

Рассмотрим основные параметры анализа.

Методика анализа предусматривает сравнение фактических показателей исполнения программы (показателей эффективности и качества) с запланированными на отчетный бюджетный период и с соответствующими показателями предыдущих периодов по следующему алгоритму:

где       П(еф)_iфакт – сумма фактических значений всех показателей эффективности, которые входят в бюджетную программу;
            П(еф)_iплан – сумма плановых значений всех показателей эффективности, которые входят в бюджетную программу;
            z(затрат) – количество штатных единиц;
            Z(еф) – количество показателей эффективности бюджетной программы.

Для расчета среднего индекса выполнения показателей качества бюджетной программы (І(як)) используют формулу

где       П(як)_iфакт – сумма фактических значений всех показателей качества, которые входят в бюджетную программу;
            П(як)_iплан – сумма плановых значений всех показателей качества, которые входят в бюджетную программу;
            Z(як) – количество показателей качества бюджетной программы.

Для сравнения результативности бюджетной программы с показателями предыдущих периодов используют формулу

І¹ = І(еф)_звіт : І(еф)_баз,

где       звіт, баз – подстрочные индексы, характеризующие величины соответственно отчетного и предыдущего бюджетных периодов;
            І(еф) – средний индекс выполнения показателей эффективности бюджетной программы.

Для расчета количества набранных баллов по параметру сравнения результативности бюджетной программы с показателями предыдущих периодов используют следующую шкалу:

Таблица 2.
Шкала расчета баллов

Для расчетов по вышеуказанному алгоритму всех показателей-дестимуляторов нужно использовать обратное значение:

П_iплан : П_iфакт.

Если фактическое значение показателя значительно превышает запланированный показатель (П_iплан : П_iфакт) ≥ 1,3, то такой коэффициент учитывают для расчета только при условии детального анализа и обоснования того, что это произошло не из-за занижения планового показателя. В противном случае такой показатель не учитывается.

В целях детализации расчетов по приведенной методике могут исчисляться средние индексы для каждой задачи бюджетной программы.

Полученные значения покажут, какие группы показателей каждой задачи бюджетной программы положительно или отрицательно влияли на результаты программы в целом.

Как определить степень эффективности бюджетной программы?

Конечный расчет общей эффективности бюджетной программы состоит из общей суммы набранных баллов по каждому из параметров оценки:

∑ = І(еф) + І(як) + І₁,

где       І(еф) – средний индекс исполнения показателей эффективности бюджетной программы;
            І(як) – средний индекс исполнения показателей качества бюджетной программы;
            І₁ – сравнение результативности бюджетной программы с показателями предыдущих периодов.

Полученное в результате такого расчета количество баллов сравнивается со шкалой анализа эффективности бюджетных программ.

Для бюджетных программ (отдельных задач программы), которые не содержат группу результативных показателей эффективности или качества, и бюджетных программ, для которых нет данных за предыдущие бюджетные периоды, общая шкала анализа эффективности бюджетной программы должна корректироваться.

Внимание! Отсутствие данных для расчета каждого из параметров оценки уменьшает соответствующее значение шкалы эффективности программы на 100 баллов (для І(еф), І(як)) или на 25 баллов (для І₁).

Если бюджетная программа по результатам анализа имеет низкую эффективность, то необходимо:

• выполнить углубленный анализ по всем результативным показателям бюджетной программы (показателям затрат, продукта, эффективности и качества) в разрезе каждой задачи отдельно;
• проанализировать факторы, которые негативно повлияли на исполнение бюджетной программы.

Примечание. Здесь нужно указать внутренние (на которые главный распорядитель мог влиять) и внешние факторы (на которые главный распорядитель не мог влиять, включая форс-мажорные обстоятельства). Также целесообразно определить причины, из-за которых не достигнуты запланированные результаты, и подать обоснованные предложения по улучшению результативных показателей бюджетной программы.

Пример 2
На основании данных Отчета об исполнении паспорта бюджетной программы (см. фрагмент выше) проанализируем эффективность программы и определим основные параметры оценки по вышеприведенной методике расчета (см. таблицы 3 и 4).

Таблица 3.
Сравнительный анализ эффективности
бюджетной программы КПКВК 4810180

Таблица 4.
Выполнение результативных показателей
бюджетной программы

(грн.)

Расчет основных параметров оценки по методике сравнительного анализа.

1. Объем расходов.

Отчетный период:

• средний индекс выполнения показателей эффективности:

• средний индекс выполнения показателей качества бюджетной программы:

Базовый период:

• средний индекс выполнения показателей эффективности:

• средний индекс выполнения показателей качества бюджетной программы:

Сравним результативность с показателями предыдущих периодов:

Іі(еф) = 28,9 : 31,3 = 0,92.

Определим количество набранных баллов по параметру сравнения результативности бюджетной программы с показателями предыдущих периодов. Поскольку Іі(еф) = 0,92 отвечает критерию оценки 0,85 < Іі <1, то по этому параметру для программы насчитывается 15 баллов.

2. Исполненные письма, обращения, заявления, жалобы.

Средний индекс выполнения показателей эффективности (отчет):

І_{(продукту)} = (3 602 : 3 379) + (399 : 250) = 2,66.

І_{(ефективності)} = (200 : 188) + (22 : 14) + + (142 845 : 164 686) = 3,50.

І_{(якості)} = (106 : 100) + (157 : 100) = 2,63.

Средний индекс выполнения показателей эффективности (баз.):

І_{(ефективності)} = (202 9126 : 2 160 494) = 0,9.

I_{(якості)} = (100 : 100 + 100 : 100) = 2.

I = (0,9 + 1) : 3 x 100 = 63,3.

І = (1 + 1) : 2 x 100 = 100.

І(еф) = ∑(2,66 + 3,50) : 3 x 100 = 205,3.

І(як) = ∑(1,06 + 1,57) : 2 x 100 = 131,5.

Сравнение результативности:

І = 205,3 : 63,3 = 3,24 > 1, то есть 25 баллов.

Определяем степень эффективности бюджетной программы.

Конечный расчет общей эффективности бюджетной программы состоит из общей суммы набранных баллов по каждому параметру оценки:

∑ = І(еф) + І(як) + Іі(еф).

∑ = 205,3 + 131,5 + 25 = 361,8
(высокая эффективность).

Выводы

Сущность ПЦМ состоит в том, что экономически эффективное достижение целей проекта требует привлечения минимального объема бюджетных средств для его реализации.

ПЦМ формирует бюджет не по функциям, а по программам.

В аналитическом плане ПЦМ вводит в бюджетный процесс элементы анализа сопоставления расходов и достигнутых результатов. С помощью такого анализа можно определять эффективность программы и ее потребности.