Кошти місцевих бюджетів: контроль за використанням

Фінансовий контроль за цільовим і ефективним використанням коштів місцевих бюджетів є важливим елементом попередження правопорушень у діяльності бюджетних установ. У процесі децентралізації органи місцевого самоврядування отримали додаткові фінансові ресурси та нові можливості. Між тим, бюджетне законодавство вимагає від них забезпечення прозорості та ефективності бюджетного процесу. Як і ким здійснюється сьогодні фінансовий контроль у цій сфері, розповімо у статті.

Бюджет під контролем

Відповідно до ст. 19 Бюджетного кодексу контроль за дотриманням бюджетного законодавства та аудит здійснюються на всіх стадіях бюджетного процесу. Їх метою є:

• виявлення відхилень від прийнятих стандартів;
• установлення порушень щодо законності та ефективності витрачання бюджетних ресурсів;
• притягнення винних осіб до відповідальності;
• здійснення заходів щодо запобігання або скорочення таких порушень надалі.

Державний фінансовий контроль поділяється на:

• державний незалежний (зовнішній) фінансовий контроль (аудит);
• державний внутрішній фінансовий контроль.

Державний фінансовий контроль здійснюється від імені держави спеціально створеними органами, діяльність яких визначається нормативно-правовими актами та іншими документами. На сьогодні такими органами є:

• Міністерство фінансів України;
• Рахункова палата України;
• Державна аудиторська служба України.

Механізмами здійснення зовнішнього державного фінансового контролю на місцевому рівні є аудит, інспектування (у формі ревізій), перевірки та моніторинг закупівель.

! Внутрішній контроль і внутрішній аудит на місцевому рівні здійснюють розпорядники бюджетних коштів.

Рахункова палата

Під час аудиту на місцевому рівні Рахунковою палатою перевіряються такі питання:

• законність, повнота нарахування, своєчасність сплати і зарахування до місцевих бюджетів закріплених за ними загальнодержавних податків і зборів або їх частки;
• правильність визначення та розподілу, своєчасність і повнота перерахування трансфертів, їх законність та ефективність використання;
• законність та ефективність використання коштів місцевих бюджетів у частині видатків, які визначаються функціями держави й передані на виконання місцевому самоврядуванню.

Рахунковою палатою може проводитися фінансовий аудит та аудит ефективності. Під фінансовим аудитом розуміється перевірка, аналіз та оцінювання правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, зокрема:

• установлення фактичного стану справ щодо цільового використання бюджетних коштів;
• дотримання вимог законодавства у разі здійснення операцій із бюджетними коштами.

Аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо:

• своєчасності та повноти бюджетних надходжень;
• продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами;
• законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу;
• стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.

Підставою для здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю Рахунковою палатою є план роботи, який розміщується на її офіційному сайті, а для позапланових заходів – відповідне рішення Рахункової палати.

За результатами аудиту складається звіт, складовими частинами якого є акт, висновки та рекомендації (пропозиції). Зауваження до звіту можуть бути надані у 5-денний строк після обговорення проєкту звіту члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду. Зауваження й довідка додаються до звіту та є його невіддільними частинами. У місячний строк об’єкт контролю інформує про результати розгляду рішення та заплановані й ужиті заходи.

Держаудитслужба

До основних повноважень Держаудитслужби належить здійснення контролю за:

• цільовим, ефективним та результативним використанням коштів місцевих бюджетів і збереженням комунального майна;
• достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників;
• законністю, ефективністю і результативністю діяльності об’єктів контролю на всіх стадіях бюджетного процесу;
• відповідністю взятих бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми;
• правильністю ведення бухобліку;
• достовірністю складання фінансової та бюджетної звітності й інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;
• станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту розпорядників бюджетних коштів.

Держаудитслужба проводить такі заходи державного фінансового контролю.

1. Державний фінансовий аудит

Складається з перевірки та аналізу:

• фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави;
• правильності ведення бухобліку і достовірності фінзвітності;
• функціонування системи внутрішнього контролю.

Державний фінансовий аудит місцевого бюджету спрямований на проведення аналізу та перевірки:

• законності і ефективності формування (складення, розгляд, затвердження) і виконання місцевих бюджетів;
• правильності ведення бухобліку об’єктами аудиту;
• достовірності фінансової та бюджетної звітності об’єктів аудиту;
• функціонування системи внутрішнього контролю та стану внутрішнього аудиту;
• стану використання майна, коштів, землі, природних ресурсів, що перебувають у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів у містах, та об’єктів їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Загальна тривалість проведення аудиту місцевих бюджетів Держаудитслужбою – не більш як 90 робочих днів. За його результатами складається звіт, проєкт якого надається для ознайомлення не пізніше ніж за один робочий день до завершення строку проведення аудиту, визначеного в направленні на його проведення, а зауваження та коментарі до нього в письмовій формі можуть надаватися протягом 10 робочих днів із дня отримання проєкту звіту.

! З метою інформування громадськості звіт за результатами проведення аудиту розміщується на офіційному вебсайті Держаудитслужби.

2. Інспектування (у формі ревізії)

Це документальна і фактична перевірка певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної бюджетної установи, яка має забезпечувати:

• виявлення наявних фактів порушення законодавства;
• установлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Слід зазначити, що ревізія місцевого бюджету є формою контролю за виконанням функцій із складання й виконання місцевого бюджету, яка полягає в одночасному проведенні ревізій дотримання законодавства місцевими фінорганами, органами Держказначейства та учасниками бюджетного процесу, що здійснюють управління коштами відповідного місцевого бюджету чи комунальним майном та/або їх використовують.

Загальна тривалість проведення ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів (далі – р. д.) для планової і 15 р. д. – для позапланової. За результатами ревізії складається акт ревізії, який:

• надається для ознайомлення й підписання у строк не пізніше ніж 5 р. д. після закінчення ревізії;
• повертається до Держаудитслужби не пізніше ніж через 3 р. д. після його отримання.

У разі якщо в повернутому акті є примітка про заперечення (зауваження) до нього, установа не пізніше ніж протягом 5 р. д. складає їх та надає до Держаудитслужби. Держаудитслужба надає письмовий висновок на заперечення в строк не пізніше ніж 15 р. д. після їх отримання.

! На підставі актів ревізій та інших матеріалів, оформлених за результатами контрольних заходів, формується зведена довідка.

3. Перевірки закупівель

Це документальний та фактичний аналіз дотримання установами законодавства про закупівлі. Загальна тривалість проведення перевірки закупівель – у межах 20 р. д. Проте:

• якщо було попередньо проведено моніторинг закупівель – проведення перевірки триває в межах 10 р. д.;
• перевірка може бути зупинена, зокрема для проведення зустрічних звірок, але загальна тривалість перевірки становить не більш як 40 р. д. із дня її початку, а для закупівель, щодо яких продовжено моніторинг, – 20 р. д.

Перевірка закупівель може проводитися як під час проведення державного фінансового аудиту, так і під час інспектування (ревізії).

! За результатами перевірки складається акт перевірки, який підписує керівник замовника, голова тендерного комітету, голов­ний бухгалтер або інші вповноважені особи та посадова особа Держаудитслужби.

4. Моніторинг закупівель

Передбачає аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. Загальна тривалість проведення моніторингу закупівель не повинна перевищувати 15 р. д. із дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель. Моніторинг здійснюється за місцем розташування органу державного фінансового контролю.

! За результатами моніторингу складається висновок, який оприлюднюється в електронній системі закупівель протягом 3 р. д. із дня його складання.

У разі незгоди замовника з висновком він має право оскаржити його в судовому порядку протягом 10 днів із дня його оприлюднення.

Державний внутрішній фінансовий контроль

Цей вид контролю складається із трьох базових складових:

• внутрішній контроль;
• внутрішній аудит;
• розробка методології та стандартів внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, яка здійснюється центральним підрозділом гармонізації.

Розпорядники бюджетних коштів в особі керівників бюджетних установ, організацій:

• організовують внутрішній контроль та внутрішній аудит;
• забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери їх управління.

Головні розпорядники бюджетних коштів здійснюють внутрішній контроль за:

• повнотою надходжень;
• взяттям бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів – витрачанням ними бюджетних коштів.

Керівник установи організовує та забезпечує здійснення внутрішнього контролю відповідно до основних засад та актів законодавства, що регулюють питання планування діяльності установи, бюджетного процесу, управління бюджетними коштами та іншими ресурсами, організації та ведення бухобліку, складення та подання звітності, надання адміністративних послуг, здійснення контрольно-наглядових функцій, проведення правової роботи, роботи з персоналом, діяльності із запобігання та виявлення корупції тощо.

Внутрішній контроль

Внутрішній контроль – це комплекс заходів, що проводяться керівником установи для забезпечення:

• дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів;
• досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.

Внутрішній контроль слід розуміти не як окрему подію чи обставину, а як цілісний процес, що здійснюється керівництвом та працівниками установи. Керівник установи є відповідальним та підзвітним за:

• належне управління та розвиток установи;
• досягнення визначених мети (місії), стратегічних та інших цілей, завдань, планів і вимог щодо діяльності установи;
• забезпечення законного, економного, ефективного, результативного і прозорого управління бюджетними коштами та іншими ресурсами;
• організацію та здійснення в установі внутрішнього контролю (у т. ч. формування внутрішнього контролю, нагляд за його здійсненням та управління ризиками).

Керівник установи звітує про ефективність та результативність діяльності установи, досягнення визначеної мети (місії), стратегічних та інших цілей, у тому числі про здійснення внутрішнього контролю. Крім того, він забезпечує чіткий розподіл обов’язків, повноважень та відповідальності між своїми заступниками, керівниками нижчого рівня та працівниками установи.

Для забезпечення організації та здійснення внутрішнього контролю в установі потрібно:

• розробити та затвердити керівником установи внутрішні документи, спрямовані на забезпечення функціонування елементів внутрішнього контролю;
• запровадити чіткі системи (порядки) планування діяльності, контролю за їх виконанням та звітування про виконання планів, завдань і функцій, оцінки досягнутих результатів та, за потреби, своєчасного коригування планів діяльності установи;
• забезпечити виконання керівництвом та працівниками установи планів, завдань і функцій, визначених законодавством, та затверджених керівником установи внутрішніх документів, інформування керівництва установи про ризики, що виникають під час виконання покладених на них завдань і функцій, вживати заходи контролю, здійснювати моніторинг, обмін інформацією.

Внутрішній аудит

Під внутрішнім аудитом розуміється діяльність, спрямована на:

• удосконалення системи управління, внутрішнього контролю;
• запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів;
• запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління;
• надання незалежних висновків і рекомендацій.

Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.

Об’єктом внутрішнього аудиту є:

• діяльність державного органу, його територіальних органів, установ, підприємств, організацій, що належать до сфери його управління, у повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах);
• заходи, що здійснюються керівниками для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо їх діяльності).

Підрозділами внутрішнього аудиту здійснюються такі види аудиту (див. таблицю).

Види аудиту

Строки проведення:

• аудиту ефективності – до 90 р. д.;
• фінансового аудиту та аудиту відповідності – до 30 р. д.

Підставою для проведення аудиту є:

• план діяльності підрозділу аудиту;
• розпорядчий документ керівника установи, який складається на паперових носіях.

За результатами аудиту складається аудиторський звіт, який містить відомості:

• про перебіг аудиту;
• про стан системи внутрішнього контролю;
• аудиторський висновок.

До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо вдосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.