Статус та повноваження голів держадміністрацій змінено

Порядок призначення та звільнення керівників місцевих державних органів, обсяг покладених на них повноважень та обов’язків, установлений чинними нормативно-правовими актами, останнім часом зазнав змін. Зокрема, голови місцевих держадміністрацій позбулися статусу держслужбовців, змінилися правила призначення та звільнення цих осіб, деяким працівникам місцевих держадміністрацій надано ширші, ніж раніше, повноваження тощо. Тож розглянемо ці зміни детально.

Правила функціонування місцевих держорганів

На сьогодні Законом від 09.04.99 р. № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» (далі – Закон № 586) визначено організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій (далі – держадміністрації). Так, на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці виконавчу владу здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. Серед основних завдань цих держорганів передбачено забезпечення виконання законів, актів президента та Кабміну, інших держорганів вищого рівня, підготовка та виконання відповідних бюджетів тощо. Також вони мають реалізовувати повноваження, делеговані їм відповідною радою.

За нормами ст. 5 Закону № 586 формування складу зазначених місцевих держорганів, а також визначення їх структури покладено на голів місцевих держадміністрацій, що вони і здійснюють у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідної адміністрації.

Очолюють місцеві держадміністрації голови, які призначаються на посаду президентом за поданням Кабміну на строк повноважень президента (ст. 8 Закону № 586). Кандидатури майбутніх голів обласних держадміністрацій до Кабміну вносяться прем’єр-міністром, а районних – головами облдержадміністрацій. Президент може відхилити подану кандидатуру, і тоді на розгляд президентові вноситься нова кандидатура. Набуття повноважень головами місцевих держадміністрацій відбувається з моменту їх призначення.

Держслужбові нововведення

Найважливіші новації стосовно керівних працівників місцевих держорганів запроваджено в Законі від 10.12.15 р. № 889-VІІІ «Про державну службу» (далі – Закон № 889).

Згідно із ч. 3 ст. 3 цього Закону до посад, на яких дія цього Закону не поширюється, зокрема посад президента, членів Кабміну, народних депутатів, депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування тощо, застосовуються інші закони.

Із 15.11.17 р. дія Закону № 889 не поширюється також на голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників. Це передбачено Законом від 09.11.17 р. № 2190-VІІІ «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань проходження державної служби» (далі – Закон № 2190). Тобто ці особи відтепер не мають статусу держслужбовця.

Подальшим кроком є вилучення посад голів місцевих держадміністрацій та їх заступників із ст. 6 Закону № 889, якою встановлено належність посад до категорій посад держслужби («А», «Б», «В»). Це є логічним, адже вони, як бачимо, уже не належать до держслужбовців.

Звертаємо увагу, що стосовно на сьогодні не визначено й особливостей проходження держслужби головами місцевих держадміністрацій, оскільки ці посади вилучено із ст. 91 Закону № 889. Немає зараз у цій статті й норми про те, за яким правилом призначаються на посаду і звільняються з посади голови місцевих держадміністрацій. Наразі це питання врегульовано Законом № 586, про що ми зазначали вище в цій консультації.

Суттєво підвищено статус за іншими посадами працівників місцевих органів влади. Ідеться про те, що раніше згідно з нормами ст. 6 Закону № 889 посади керівників та заступників керівників структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, апаратів цих адміністрацій, їх структурних підрозділів було віднесено до категорії «В». Відтепер ці посади вже належать до категорії «Б».

І це ще не все. Після доповнення ст. 17 Закону № 889 повноваження керівника держслужби покладатимуться на:

• керівника апарату – в апараті місцевої держадміністрації та її структурних підрозділах;
• керівника структурного підрозділу зі статусом юрособи публічного права – у такому структурному підрозділі.

Тобто вищезгадані посадовці зараз фактично наділені повноваженнями щодо організації планування роботи з персоналом держоргану, зокрема: проведення конкурсів, планування службової кар’єри, заміщення посад, призначення на посади та звільнення з посад, заохочення чи притягнення до дисциплінарної відповідальності.

У частині визначення статусу, виконуваних завдань керуватися слід Типовим положенням про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, затвердженим постановою КМУ від 26.09.12 р. № 887. Так, вид структурного підрозділу (департамент, управління, відділ, сектор, інший передбачений законом структурний підрозділ) та його статус як юрособи публічного права визначає голова відповідної держадміністрації. Голова призначає керівників цих підрозділів, їх заступників на посаду та звільняє їх, а також затверджує штатний розпис та кошторис структурних підрозділів.

Зміни щодо набуття повноважень керівниками місцевих держорганів

Норми чинного законодавства передбачають підстави щодо припинення президентом повноважень голів місцевих держадміністрацій, а саме:

• порушення головами норм законодавства;
• визнання їх судом недієздатними;
• подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Також передбачено за власною ініціативою президента припинення повноважень голів із підстав, передбачених Законом № 586 та законодавством про держслужбу.

Окрім того, ч. 2 ст. 9 Закону № 586 установлено можливість припинення головами місцевих держадміністрацій цих повноважень президентом у разі, зокрема, подання Кабміну з підстав, передбачених законодавством про держслужбу.

Однак з 15.11.17 р. згідно із Законом № 2190 цю норму змінено, оскільки до ст. 9 Закону № 586 в цій частині внесено зміни. Тобто відтепер подання Кабміну до президента щодо припинення повноважень відповідного голови не має ґрунтуватись на підставах, визначених у Законі № 889.

Отже, вичерпний перелік підстав, що дають можливість припинити держслужбу, який міститься у ст. 83 Закону № 889, відтепер голів місцевих держадміністрацій не стосується.

Законом № 2190 унесено зміни до ст. 11 Закону № 586 стосовно покладання нових завдань на керівників структурних підрозділів місцевих держадміністрацій. Віднині вони мають здійснювати в цих підрозділах ще й повноваження керівника держслужби, передбачені Законом № 889. Звертаємо увагу: ця норма стосується лише керівників структурних підрозділів зі статусом юросіб публічного права.

Після внесення змін до ст. 39 Закону № 586 голови місцевих держадміністрацій позбавлені права призначати на посади та звільняти з посад керівників структурних підрозділів апаратів згаданих держадміністрацій.

Суттєвих змін зазнала ст. 44 Закону № 586. Однією з новацій є те, що відтепер призначення головою особи на посаду керівника апарату місцевої держадміністрації має здійснюватися за нормами, визначеними Законом № 889.

Отже, голова позбавлений можливості призначати на посади та звільняти з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Оновлені норми ст. 44 Закону № 586 також уточнюють, що керівник апарату, має виконувати, крім визначених цією статтею завдань, також повноваження керівника держслужби в апараті відповідної держадміністрації та її структурних підрозділах. Ця норма не стосується керівників апарату, якщо структурні підрозділи місцевої держадміністрації мають статус юросіб публічного права.

Змінено компетенції та повноваження Кабміну

Нові правила, за якими призначатимуться, звільнятимуться та виконуватимуть свої повноваження голови місцевих держадміністрацій, знайшли відображення й в інших законах.

Відповідно до Закону № 2190 упорядковано деякі норми, що регламентують діяльність вищого органу в системі органів виконавчої влади – Кабміну. Так, із ст. 42 Закону від 27.02.14 р. № 794-VІІ «Про Кабінет Міністрів України» (далі – Закон № 794) вилучено норму, згідно з якою прем’єр-міністром уносилися на розгляд Кабміну пропозиції стосовно кандидатур на призначення та звільнення з посади голів держадміністрацій відповідно до законодавства про держслужбу. Відтепер такі пропозиції готуватимуться без урахування норм Закону № 889.

Фактично це означає, що держслужбові норми ніяк не стосуються голів місцевих держадміністрацій, якщо йдеться про порядок їх призначення та звільнення. Відтепер керуватися потрібно оновленими нормами Закону № 586.

Водночас прем’єр-міністр після доповнення норм ст. 42 Закону № 794 наділений правом доручати порушення дисциплінарного провадження не лише до міністрів, їх заступників, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а ще й до керівників місцевих органів виконавчої влади та їх заступників, якими є голови місцевих держадміністрацій.

Нагадаємо: згідно зі ст. 68 Закону № 889 дисциплінарні провадження ініціюються суб’єктом призначення. Про застосування цього виключного права саме суб’єктом призначення (ним згідно з п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону № 889 є держорган або посадова особа, яким законодавством надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду держслужби в держоргані та звільняти з такої посади) наголошено в постанові Окружного адмінсуду м. Києва від 13.10.16 р. № 826/10730/16).

З метою визначення ступеня вини, характеру й тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія, порядок створення та функції якої визначено у ст. 69 Закону № 889. Стосовно держслужбовців, які обіймають посади держслужби категорій «Б» і «В», така комісія утворюється керівником держслужби в кожному держоргані (тобто в обласних, міських, районних держадмністраціях).

Якщо мають місце факти невиконання чи неналежного виконання посадових обов’язків держслужбовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі, територіальній громаді, обов’язково проводиться службове розслідування. Таке розслідування має провадитись у рамках дисциплінарного провадження, ініційованого суб’єктом призначення. На це звертає увагу Нацдержслужба в листі від 09.02.17 р. № 24-р/з.

Додамо, що нормами Закону № 794, оновленими згідно із Законом № 2190, передбачено таке:

• положення про міністрів, які не очолюють міністерство (таких осіб за поданням прем’єр-міністра може призначати Верховна Рада), має ухвалюватися Кабміном;
• міністр, який не очолює міністерство, набув право вносити на розгляд Кабміну проекти актів Кабміну;
• притягнення до дисциплінарної відповідальності членів Кабміну здійснюватиметься згідно із Законом № 794.

Заповнення вакансій у держоргані по-новому

Знаємо, що згідно зі ст. 31 Закону № 889 на посаду держслужби призначається переможець конкурсу. Рішення про таке призначення приймається керівником держслужби.

Як діяти, поки не будуть укомплектовані вільні посади, тобто вакансії, уточнено Законом № 2190. Отже, зараз одночасно з ухваленням рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади слід виконати діїї за оновленими правилами, установленими у ч. 6 ст. 31 Закону № 889. Розглянемо їх детальніше.

До внесення змін суб’єкт призначення мав змогу прийняти рішення щодо тимчасового розподілу обов’язків за вакантною посадою між іншими працівниками, зокрема працюючими у підрозділі, де є вакансія держслужби.

На сьогодні стосовно вакансії можуть бути прийняті інші рішення, а саме:

• за посадою держслужби категорії «А» – про тимчасове покладення виконання обов’язків за цією посадою на одного із заступників чи керівників самостійних структурних підрозділів держоргану;
• посадою керівника самостійного структурного підрозділу – про тимчасове покладення виконання обов’язків на одного з держслужбовців, який працює в цьому структурному підрозділі;
• іншими вакантними посадами держслужби – про тимчасовий розподіл обов’язків між держслужбовцями, які працюють у цьому структурному підрозділі.

Установлено максимальний строк, на який оформлюється особа для виконання обов’язків за вакантною посадою категорії «А» – не більше 3 місяців.

І гарна новина: відтепер у разі прийняття зазначених вище рішень відповідним працівникам установлюється передбачена в ч. 4 ст. 52 Закону № 889 виплата. Тобто, наприклад, якщо працівник райдержадміністрації (за будь-якою посадою держслужби) тимчасово виконує обов’язки за вакантною посадою керівника управління, що є самостійним структурним підрозділом, то йому на цей час здійснюється виплата за додаткове навантаження. Установлюється ця виплата керівником держслужби пропорційно до додаткового навантаження за рахунок економії фонду посадового окладу за вакантною посадою.

Реалізація нововведень законодавства

Згідно з розд. ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 2190 Кабмін протягом двох тижнів із дня набрання чинності цього Закону має привести свої нормативно-правові акти у відповідність до цього Закону.

Насамперед він має врегулювати питання щодо умов оплати праці осіб, яких торкнулися зміни цього Закону, а можливо, й порядку присвоєння рангів держслужбовцям. Адже голови місцевих держадміністрацій та їх заступники вже позбулися статусу держслужбовців і застосовувати до них, зокрема, норми постанови КМУ від 18.01.17 р. № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» (далі – Постанова № 15) не можна.

Відповідно до запроваджених Законом № 2190 нововведень на сьогодні такі посади держслужбовців, як керівники та заступники керівників структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, апаратів цих адміністрацій, їх структурних підрозділів, віднесено до вищої порівняно з раніше визначеною для них категорії. Тобто замість категорії «В» вони відносяться до категорії «Б». Тому не зайвим буде опрацювати механізм здійснення такого переходу посадовців до іншої категорії держслужби.

Нагадаємо: ст. 51 Закону № 889 установлено 9 груп оплати праці, а прирівняння посад держслужби до цих груп здійснює Кабмін під час затвердження схем посадових окладів держслужби. Щодо розмірів посадових окладів, то вони встановлюються цим рішенням з урахуванням юрисдикції держоргану.

Отже, є потреба у прийнятті Кабміном нових норм щодо вилучення посад голів місцевих держадміністрацій та їх заступників із переліку посад держслужби, що прирівнюються до відповідних груп оплат праці, а також щодо встановлення розмірів посадових окладів для цих осіб.

Звісно, підвищення статусу осіб місцевих держадміністрацій із наділенням їх новими повноваженнями має бути відображено в умовах оплати їх праці. Так, посади керівників та заступників керівників структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, апаратів цих адміністрацій, їх структурних підрозділів вже належатимуть не до 4-ї, 5-ї чи 6-ї груп оплати праці, а до вищих груп.

Не зайвим буде привести у відповідність до норм Закону № 2190 і Положення про застосування стимулюючих виплат держслужбовцям, затверджене Постановою № 15. Крім того, через зміну повноважень керівних працівників місцевих держорганів та їх заступників слід урегулювати питання щодо порядку присвоєння рангів держслужбовцям місцевих держадміністрацій, застосування до держслужбовців заходів заохочення, дисциплінарного провадження тощо.

Окремо скажемо, що потрібно довести до логічного кінця й рішення Кабміну з кадрових питань, зокрема щодо процедури здійснення конкурсного набору до держорганів, повноважень щодо призначення та звільнення держслужбовців, обслуговуючого персоналу, робітників держорганів тощо. Адже голови місцевих держадміністрацій відтепер не можуть здійснювати такі функції, а хто з посадовців це може робити – неясно.

Зауважимо: за ст. 118 Конституції формування складу місцевої держадміністрації покладено на голову цієї адміністрації. Однак вплив голови на кадровий склад цього держоргану на сьогодні досить обмежений або ж його зовсім немає.

Додамо, що розпорядженням Президента України від 20.11.17 р. № 200/2017-рп «Деякі питання, пов’язані з набранням чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань проходження державної служби» доручено в установленому порядку повідомити голів обласних, Київської міської держадміністрації про зміну істотних умов праці. У свою чергу, голови цих держадміністрацій зобов’язані про це повідомити голів відповідних районних, районних у м. Києві держадміністрацій.

Задля врегулювання питання щодо призначення на посаду та звільнення з посади осіб, яких безпосередньо стосуються норми Закону № 2190, постановою КМУ від 15.11.17 р. № 874 унесено зміни до постанови КМУ від 11.04.12 р. № 298. Тобто подання Кабміном Президентові стосовно кандидатур на призначення/звільнення голів обласних, Київської та Севастопольської міських, а також районних держадміністрацій уже не готуються – норми про це відтепер немає.