Статус и полномочия глав госадминистраций изменены

Порядок назначения и увольнения руководителей местных государственных органов, объем возложенных на них полномочий и обязанностей, установленный действующими нормативно-правовыми актами, в последнее время претерпели изменения. В частности, главы местных госадминистраций лишились статуса госслужащих, изменились правила назначения и увольнения этих лиц, некоторым работникам местных госадминистраций предоставлены более широкие, нежели ранее, полномочия и т. п. Рассмотрим эти изменения детально.

Правила функционирования местных госорганов

На сегодняшний день Законом от 09.04.99 г. № 586-ХІV «О местных государственных администрациях» (далее – Закон № 586) определены организация, полномочия и порядок деятельности местных государственных администраций (далее – госадминистрации). Так, на территории соответствующей административно-территориальной единицы исполнительную власть осуществляют областные, районные, Киевская и Севастопольская городские госадминистрации. Среди основных задач этих госорганов – обеспечение выполнения законов, актов президента и Кабмина, других госорганов высшего уровня, подготовка и исполнение соответствующих бюджетов и т. п. Также они должны реализовывать полномочия, делегированные им соответствующим советом.

Согласно нормам ст. 5 Закона № 586 формирование состава упомянутых местных госорганов, а также определение их структуры возложено на глав местных госадминистраций, что они и осуществляют в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на содержание соответствующей администрации.

Возглавляют местные госадминистрации главы, назначаемые на должность президентом по представлению Кабмина на срок полномочий президента (ст. 8 Закона № 586). Кандидатуры будущих глав областных госадминистраций в Кабмин вносятся премьер-министром, а районных – главами облгосадминистраций. Президент может отклонить поданную кандидатуру, и тогда на рассмотрение президенту вносится новая кандидатура. Приобретение полномочий главами местных госадминистраций происходит с момента их назначения.

Госслужебные новшества

Наиболее важное новшество, касающееся руководящих работников местных госорганов, введено Законом от 10.12.15 г. № 889-VІІІ «О государственной службе» (далее – Закон № 889).

Согласно ч. 3 ст. 3 данного Закона к должностям, на которые действие данного Закона не распространяется, в частности должностям президента, членов Кабмина, народных депутатов, депутатов местных советов, должностных лиц местного самоуправления и т. п., применяются иные законы.

С 15.11.17 г. действие Закона № 889 не распространяется также на глав местных госадминистраций, их первых заместителей и заместителей. Это предусмотрено Законом от 09.11.17 г. № 2190-VІІІ «О внесении изменений в некоторые законы Украины по отдельным вопросам прохождения государственной службы» (далее – Закон № 2190). То есть эти лица теперь не имеют статуса госслужащего.

Следующим шагом является исключение должностей глав местных госадминистраций и их заместителей из ст. 6 Закона № 889, согласно которой должности госслужбы распределены по категориям («А», «Б», «В»). Это логично, ведь они, как видим, уже не относятся к госслужащим.

Обращаем внимание, что на сегодняшний день не определены и особенности прохождения госслужбы главами местных госадминистраций, поскольку эти должности исключены из ст. 91 Закона № 889. Нет сейчас в этой статье и нормы о том, по какому правилу назначаются на должность и увольняются с должности главы местных госадминистраций. Теперь этот вопрос урегулирован Законом № 586, о чем мы говорили выше в данной консультации.

Существенно повышен статус по другим должностям работников местных органов власти. Речь идет о том, что ранее согласно нормам ст. 6 Закона № 889 должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений местных госадминистраций, аппаратов этих администраций, их структурных подразделений были отнесены к категории «В». Теперь эти должности уже относятся к категории «Б».

И это еще не все. После дополнения ст. 17 Закона № 889 полномочия руководителя госслужбы будут возлагаться:

• на руководителя аппарата – в аппарате местной госадминистрации и ее структурных подразделениях;
• руководителя структурного подразделения со статусом юрлица публичного права – в таком структурном подразделении.

То есть вышеупомянутые должностные лица сейчас фактически наделены полномочиями по организации планирования работы с персоналом госоргана, в частности: проведение конкурсов, планирование служебной карьеры, замещение должностей, назначение на должности и увольнение с должностей, поощрение или привлечение к дисциплинарной ответственности.

В части определения статуса, выполняемых задач руководствоваться следует Типовым положением о структурном подразделении местной государственной администрации, утвержденным постановлением КМУ от 26.09.12 г. № 887. Так, вид структурного подразделения (департамент, управление, отдел, сектор, иное предусмотренное законом структурное подразделение) и его статус как юрлица публичного права определяет глава соответствующей госадминистрации. Глава назначает руководителей этих подразделений, их заместителей на должность и увольняет их, а также утверждает штатное расписание и смету структурных подразделений.

Изменения, касающиеся получения руководителями местных госорганов полномочий

Нормы действующего законодательства предусматривают основания для прекращения президентом полномочий глав местных госадминистраций, а именно:

• нарушение главами норм законодательства;
• признание их судом недееспособными;
• подача заявления об увольнении с должности по собственному желанию.

Также предусмотрено по собственной инициативе президента прекращение полномочий глав по основаниям, предусмотренным Законом № 586 и законодательством о госслужбе.

Кроме того, ч. 2 ст. 9 Закона № 586 установлена возможность прекращения главами местных госадминистраций этих полномочий президентом в случае, в частности, представления Кабмина по основаниям, предусмотренным законодательством о госслужбе.

Однако с 15.11.17 г. согласно Закону № 2190 данная норма изменена, поскольку в ст. 9 Закона № 586 в этой части внесены изменения. То есть отныне представление Кабмина Президенту по поводу прекращения полномочий соответствующего главы не должно основываться на причинах, определенных в Законе № 889.

Таким образом, исчерпывающий перечень оснований, позволяющих прекратить госслужбу, который содержится в ст. 83 Закона № 889, теперь не касается глав местных госадминистраций.

Законом № 2190 внесены изменения в ст. 11 Закона № 586 по возложению новых задач на руководителей структурных подразделений местных госадминистраций. Теперь они должны осуществлять в этих подразделениях еще и полномочия руководителя госслужбы, предусмотренные Законом № 889. Обращаем внимание: данная норма касается лишь руководителей структурных подразделений со статусом юрлиц публичного права.

После внесения изменений в ст. 39 Закона № 586 главы местных госадминистраций лишены права назначать на должности и увольнять с должностей руководителей структурных подразделений аппаратов упомянутых госадминистраций.

Существенные изменения произошли в ст. 44 Закона № 586. Одним из новшеств является то, что теперь назначение главой лица на должность руководителя аппарата местной госадминистрации должно проводиться по нормам, определенным Законом № 889.

Таким образом, глава лишен возможности назначать на должности и увольнять с должностей руководителей и других работников структурных подразделений аппарата.

Обновленные нормы ст. 44 Закона № 586 также уточняют, что руководитель аппарата должен выполнять, кроме определенных данной статьей задач, также полномочия руководителя госслужбы в аппарате соответствующей госадминистрации и ее структурных подразделениях. Данная норма не касается руководителей аппарата, если структурные подразделения местной госадминистрации имеют статус юрлиц публичного права.

Изменены компетенции и полномочия Кабмина

Новые правила, по которым будут назначаться, увольняться и выполнять свои полномочия главы местных госадминистраций, нашли отражение и в других законах.

В соответствии с Законом № 2190 упорядочены некоторые нормы, регламентирующие деятельность высшего органа в системе органов исполнительной власти, – Кабмина. Так, из ст. 42 Закона от 27.02.14 г. № 794-VІІ «О Кабинете Министров Украины» (далее – Закон № 794) исключена норма, согласно которой премьер-министром вносились на рассмотрение Кабмина предложения по кандидатурам на назначение и увольнение с должности глав госадминистраций в соответствии с законодательством о госслужбе. Теперь такие предложения будут готовиться без учета норм Закона № 889.

Фактически это значит, что госслужебные нормы никоим образом не касаются глав местных госадминистраций, если речь идет о порядке их назначения и увольнения. Отныне руководствоваться нужно обновленными нормами Закона № 586.

В то же время премьер-министр после дополнения норм ст. 42 Закона № 794 наделен правом поручать возбуждение дисциплинарного производства не только в отношении министров, их заместителей, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а еще и в отношении руководителей местных органов исполнительной власти и их заместителей, каковыми являются главы местных госадминистраций.

Напомним: согласно ст. 68 Закона № 889 дисциплинарные производства инициируются субъектом назначения. О применении этого исключительного права именно субъектом назначения (им согласно п. 7 ч. 1 ст. 2 Закона № 889 является госорган или должностное лицо, которым законодательством предоставлены полномочия от имени государства назначать на соответствующую должность госслужбы в госоргане и увольнять с такой должности) сказано в постановлении Окружного админсуда г. Киева от 13.10.16 г. № 826/10730/16).

В целях определения степени вины, характера и тяжести совершенного дисциплинарного правонарушения создается дисциплинарная комиссия, порядок создания и функции которой определены в ст. 69 Закона № 889. В отношении госслужащих, занимающих должности госслужбы категорий «Б» и «В», такая комиссия создается руководителем госслужбы в каждом госоргане (т. е. в областных, городских, районных госадминистрациях).

Если имеют место факты невыполнения или ненадлежащего выполнения должностных обязанностей госслужащим, превышения полномочий, что привело к человеческим жертвам или нанесло значительный материальный ущерб физическому или юридическому лицу, государству, территориальной громаде, обязательно проводится служебное расследование. Такое расследование должно проводиться в рамках дисциплинарного производства, инициированного субъектом назначения. На это обращает внимание Нацгосслужба в письме от 09.02.17 г. № 24-р/з.

Добавим, что нормами Закона № 794, обновленными согласно Закону № 2190, предусмотрено следующее:

• положение о министрах, не возглавляющих министерство (таких лиц по представлению премьер-министра может назначать Верховная Рада), должно приниматься Кабмином;
• министр, не возглавляющий министерство, получил право вносить на рассмотрение Кабмина проекты актов Кабмина;
• привлечение к дисциплинарной ответственности членов Кабмина будет осуществляться согласно Закону № 794.

Заполнение вакансий в госоргане по-новому

Знаем, что согласно ст. 31 Закона № 889 на должность госслужбы назначается победитель конкурса. Решение о таком назначении принимается руководителем госслужбы.

Как действовать, пока не будут укомплектованы свободные должности, то есть вакансии, уточнено Законом № 2190. Итак, в настоящее время одновременно с принятием решения об объявлении конкурса на занятие вакантной должности следует выполнить действия по обновленным правилам, установленным в ч. 6 ст. 31 Закона № 889. Рассмотрим их детальнее.

До внесения изменений субъект назначения имел возможность принять решение о временном распределении обязанностей по вакантной должности между другими работниками, в частности работающими в подразделении, где есть вакансия госслужбы.

На сегодняшний день в отношении вакансии могут быть приняты иные решения, а именно:

• по должности госслужбы категории «А» – о временном возложении исполнения обязанностей по этой должности на одного из заместителей или руководителей самостоятельных структурных подразделений госоргана;
• должности руководителя самостоятельного структурного подразделения – о временном возложении исполнения обязанностей на одного из госслужащих, работающего в данном структурном подразделении;
• другим вакантным должностям госслужбы – о временном распределении обязанностей между госслужащими, работающими в данном структурном подразделении.

Установлен максимальный срок, на который оформляется лицо для исполнения обязанностей по вакантной должности категории «А», – не более 3 месяцев.

И хорошая новость: теперь в случае принятия указанных выше решений соответствующим работникам устанавливается предусмотренная в ч. 4 ст. 52 Закона № 889 выплата. То есть, например, если работник райгосадминистрации (по любой должности госслужбы) временно исполняет обязанности по вакантной должности руководителя управления, являющегося самостоятельным структурным подразделением, то ему на это время производится выплата за дополнительную нагрузку. Устанавливается эта выплата руководителем госслужбы пропорционально дополнительной нагрузке за счет экономии фонда должностного оклада по вакантной должности.

Реализация законодательных новшеств

Согласно разд. ІІ «Заключительные положения» Закона № 2190 Кабмин в течение двух недель со дня вступления в силу данного Закона должен привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с данным Законом.

Прежде всего он должен урегулировать вопросы, касающиеся условий оплаты труда лиц, которых коснулись изменения данного Закона, а возможно, и порядка присвоения рангов госслужащим. Ведь главы местных госадминистраций и их заместители уже лишились статуса госслужащих и применять к ним, в частности, нормы постановления КМУ от 18.01.17 г. № 15 «Вопросы оплаты труда работников государственных органов» (далее – Постановление № 15) нельзя.

Согласно предусмотренным Законом № 2190 новшествам на сегодняшний день такие должности госслужащих, как руководители и заместители руководителей структурных подразделений местных госадминистраций, аппаратов этих администраций, их структурных подразделений, отнесены к более высокой по сравнению с ранее определенной для них категории. То есть вместо категории «В» они относятся к категории «Б». Поэтому не лишним будет проработать механизм проведения такого перехода должностных лиц на другую категорию госслужбы.

Напомним: ст. 51 Закона № 889 установлены 9 групп оплаты труда, а приравнивание должностей госслужбы к этим группам осуществляет Кабмин при утверждении схем должностных окладов госслужбы. Что касается размеров должностных окладов, то они устанавливаются этим решением с учетом юрисдикции госоргана.

Таким образом, существует необходимость принятия Кабмином новых норм по исключению должностей глав местных госадминистраций и их заместителей из перечня должностей госслужбы, которые приравниваются к соответствующим группам оплат труда, а также по установлению размеров должностных окладов для этих лиц.

Конечно, повышение статуса лиц местных госадминистраций с наделением их новыми полномочиями должно быть отражено в условиях оплаты их труда. В частности, должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений местных госадминистраций, аппаратов этих администраций, их структурных подразделений уже будут относиться не к 4-й, 5-й или 6-й группам оплаты труда, а к более высоким группам.

Не лишним будет привести в соответствие с нормами Закона № 2190 и Положение о применении стимулирующих выплат госслужащим, утвержденное Постановлением № 15. Кроме того, в связи с изменением полномочий руководящих работников местных госорганов и их заместителей следует урегулировать вопрос о порядке присвоения рангов госслужащим местных госадминистраций, применения к госслужащим мер поощрения, дисциплинарного производства и т. п.

Отдельно заметим, что нужно довести до логического конца и решения Кабмина по кадровым вопросам, в частности касающиеся процедуры проведения конкурсного набора в госорганы, полномочий по назначению и увольнению госслужащих, обслуживающего персонала, рабочих госорганов и т. п. Ведь главы местных госадминистраций теперь не могут выполнять такие функции, а кто из должностных лиц это может делать – неясно.

Заметим: согласно ст. 118 Конституции формирование состава местной госадминистрации возложено на главу этой администрации. Однако влияние главы на кадровый состав этого госоргана на сегодняшний день довольно ограниченно или же оно вовсе отсутствует.

Добавим, что распоряжением Президента Украины от 20.11.17 г. № 200/2017-рп «Некоторые вопросы, связанные со вступлением в силу Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины по отдельным вопросам прохождения государственной службы» поручено в установленном порядке уведомить глав областных, Киевской городской госадминистрации об изменении существенных условий труда. В свою очередь, главы этих госадминистраций обязаны об этом уведомить глав соответствующих районных, районных в г. Киеве госадминистраций.

Для урегулирования вопросов назначения на должность и увольнения с должности лиц, которых непосредственно касаются нормы Закона № 2190, постановлением КМУ от 15.11.17 г. № 874 внесены изменения в постановление КМУ от 11.04.12 г. № 298. То есть представление Кабмином Президенту по кандидатурам на назначение/увольнение глав областных, Киевской и Севастопольской городских, а также районных госадминистраций уже не готовятся – нормы об этом уже нет.