Повноваження керівника держслужби в місцевих держадміністраціях

Визначення складових заробітку держслужбовців, призначення на посади держслужбовців, оформлення відпусток тощо є компетенцією керівника держслужби відповідного держоргану. Розглянемо, як мають прийматися подібні рішення в місцевих держадміністраціях.

Проблеми невпорядкованості

Діяльність місцевих держорганів, до яких, зокрема, належать обласні, міські, районні держадміністрації, регулюється Законом від 09.04.99 р. № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» (далі – Закон № 586).

Знаємо, що голова місцевої держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів утворює апарат цієї структури, яку очолює призначений на посаду керівник.

На сьогодні за ст. 44 Закону № 586 виконання функцій керівника держслужби покладено на керівника апарату місцевої держадміністрації. Тож ці особи зобов’язані, зокрема, організовувати планування роботи з персоналом, стимулювання працівників, а також створювати належні для роботи умови та їх матеріально-технічне забезпечення, виконувати інші повноваження, визначені ст. 17 Закону від 10.12.15 р. № 889-VІІІ «Про державну службу» (далі – Закон № 889) саме для керівника держслужби.

Нагадаємо: згідно із ч. 1 ст. 2 Закону № 889 керівником держслужби є посадова особа, яка займає вищу посаду держслужби в держоргані і до посадових обов’язків якої належить здійснення повноважень із питань держслужби та організації роботи інших працівників у цьому органі. Цією нормою визначено також, що суб’єктом призначення є держорган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду держслужби в держоргані та звільняти з такої посади.

Наголошуємо на цих моментах через те, що недостатнє врегулювання питань стосовно повноважень керівних працівників місцевих держадміністрацій установлювати працівникам надбавки, доплати, премії тощо спричиняє непорозуміння.

Ідеться про те, що згідно зі ст. 17 Закону № 889 такі повноваження в місцевих держадміністраціях здійснюють:

• керівник апарату – в апараті місцевої держадміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юросіб публічного права);
• керівник структурного підрозділу зі статусом юрособи публічного права – у такому підрозділі.

Однак який орган чи посадова особа мають бути керівником держслужби стосовно посади керівника апарату місцевої держадміністрації – законодавство замовчує. Лише визначено, що суб’єктом призначення для керівника апарату держадміністрації є голова відповідної місцевої держадміністрації.

Дії керівника держслужби місцевої держадміністрації

Розглянемо деякі практичні ситуації.

Відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою КМУ від 18.01.17 р. № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» (далі – Постанова № 15, Положення № 15), керівник держслужби має право в межах економії фонду оплати праці встановлювати держслужбовцям додаткові стимулюючі виплати, серед яких:

• надбавка за інтенсивність праці;
• надбавка за виконання особливо важливої роботи.

Звісно ж, керівник держслужби, керуючись Положенням № 15, своїм наказом конкретизує, яким саме посадовцям та в яких розмірах мають виплачуватися ці надбавки.

А що має підтверджувати легітимність установлення цих надбавок самому керівникові держслужби? Адже бухгалтерія не має права їх виплачувати без розпорядчого документа, що підтверджує правомірність їх установлення.

Тому слід керуватися п. 8 Положення № 15, згідно з яким керівникам інших держорганів (керівникам держслужби) та їхнім заступникам надбавки можуть установлюватися керівником держслужби за погодженням із суб’єктом призначення.

Це означає, що готується подання про встановлення, наприклад, надбавки за інтенсивність праці керівникові апарату районної держадміністрації, у якому надається обґрунтування доцільності її встановлення (зазвичай фіксуються основні функції, що виконуватимуться цим керівником за його посадовою інструкцією, а також пріоритетні завдання, які він має виконувати для забезпечення функціонування структурних підрозділів апарату держадміністрації, або надаються інші обґрунтування), а також конкретизується розмір такої надбавки.

Такі матеріали після їх погодження головою райдержадміністрації слугують підставою для видання наказу, у якому й зазначається дата та номер узгодженого рішення голови. І лише після цього бухгалтерська служба може спокійно нараховувати зарплату керівникові держслужби місцевої держадміністрації, у тому числі й надбавку за інтенсивність праці.

Преміювання керівника держслужби

Однією зі складових заробітку держслужбовців згідно зі ст. 50 Закону № 889 є премія. Тому кожен працівник має знати умови її виплати та розміри. Відправним пунктом має слугувати локальне положення про преміювання, ухвалене відповідним держорганом з урахуванням норм Типового положення про преміювання державних службовців органів державної влади, інших державних органів, їх апаратів (секретаріатів), затвердженого наказом Мінсоцполітики від 13.06.16 р. № 646 (далі – Типове положення № 646). Актуальним є й погодження преміювання з виборним органом первинної профспілки (звісно, якщо вона існує).

У листі Мінсоцполітики від 03.08.18 р. № 1320/ 0/101-18 також зазначено, що конкретні умови, порядок та розміри преміювання (депреміювання) працівників визначаються положенням про преміювання відповідного держоргану, яке розробляється ним самостійно. Установлення премії держслужбовцям здійснюється керівником держслужби.

Нагадаємо, що Типове положення № 646 передбачає виплату премії двох видів, а саме:

• за результатами щорічного оцінювання службової діяльності;
• місячна або квартальна премія відповідно до особистого внеску в загальні результати роботи держоргану. Виходячи із цього керівникові держоргану слід визначитися, на який вид премії можуть розраховувати держслужбовці цього держоргану.

Критерієм для цього має слугувати зафіксовані в положенні про держорган (у т. ч. про місцеву держ-адміністрацію) особливості виконання функцій та завдань саме цього держоргану. Наприклад, суттєво різнитимуться завдання, що виконують територіальний орган Мін’юсту та управління освіти місцевої держадміністрації.

Тож виходить, що положення про преміювання держслужбовців відповідного держоргану й має відображати досягнення та здобутки певних працівників під час виконання ними передбачених посадовими інструкціями обов’язків.

Не завадить передбачити в локальному положенні порядок преміювання самого керівника держслужби відповідного держоргану, включаючи визначення виду та розміру премії.

З вищенаведених позицій нормативно-правових актів виходить, що керівник апарату місцевої держадміністрації має право сам собі встановлювати премію, однак з обов’язковим її погодженням суб’єктом його призначення, тобто з головою цієї держадміністрації. До речі, аналогічний висновок міститься в листі Нацдержслужби від 18.10.18 р. № 7598/13-18.

Принагідно додамо: у цьому листі висловлено ще одну думку щодо відпустки цього посадовця. Ідеться про те, що належна керівникові апарату місцевої держадміністрації щорічна основна оплачувана відпустка тривалістю 30 календарних днів (ст. 57 Закону № 889) та грошова допомога в розмірі середньомісячної зарплати має оформлюватися наказом керівника апарату, знову ж таки, за попереднім погодженням цих дій із головою держадміністрації.

Запобігання конфлікту інтересів

Повноваження керівника апарату місцевої держадміністрації, що ним виконуються як керівником держслужби цього місцевого держоргану, не мають містити ознак корупційних діянь. Тобто його владні повноваження за жодних підстав не мають кваліфікуватися відповідно до Закону від 14.10.14 р. № 1700-VІІ «Про запобігання корупції» (далі – Закон № 1700) як корупційне правопорушення.

Оскільки йдеться про преференції, які фактично одержує керівник апарату в разі одноосібного прийняття рішень щодо своєї премії чи встановлення надбавок, виплати грошової допомоги чи одержання щорічної відпустки, звернемося до нормативно-правових актів, якими регулюються подібні питання.

Так, за визначенням ст. 1 Закону № 1700 правопорушенням, пов’язаним із корупцією, є діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом вимоги, заборони та обмеження, вчинене особою, зазначеною в ч. 1 ст. 3 цього Закону (зокрема, держслужбовці, які є керівниками апарату місцевої держадміністрації), за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність. Реальним конфліктом інтересів визнано суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання своїх повноважень.

У цих ситуаціях застосовуються положення ст. 33 Закону № 1700, які, зокрема, передбачають здійснення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, службових повноважень під зовнішнім контролем. Такий контроль має бути в разі, якщо усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів чи перегляд її повноважень є неможливим та немає підстав для її переведення на іншу посаду або звільнення. Тому обирається форма здійснення зовнішнього контролю (детальніше про це див. «Урегулювання конфлікту інтересів»).

Рішенням НАЗК від 29.09.17 р. № 839 затверджено Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (далі – Методрекомендації № 839).

У пп. 1.1.1 цих Методрекомендацій наведено приклад, коли суб’єкт, на якого поширюється дія Закону № 1700, готує подання щодо встановлення собі премії. Зазначено, що в такій ситуації приватний інтерес майнового характеру (можливість отримати матеріальне заохочення) впливає на вчинення дій (підготовка подання) під час виконання повноважень (суб’єкт наділений повноваженнями готувати подання щодо встановлення собі премії).

Простіше кажучи, у цій ситуації є протиріччя між інтересом та повноваженням.

У пп. 1.1.3 Методрекомендацій № 839 передбачено алгоритм дій керівника у разі виникнення у підлеглої особи конфлікту інтересів. Урегулювання такого конфлікту є безпосередньою сферою відповідальності керівника, рівень якого дозволяє вжити заходів, які б повною мірою забезпечували його запобіганню та врегулюванню. Адже саме безпосередній керівник або керівник органу, до повноважень якого належить звільнення чи ініціювання звільнення з посади, володіє ситуацією у підконтрольній чи підпорядкованій сфері, обізнаний з обсягом повноважень підлеглих осіб та способами реалізації таких повноважень, повноважний ухвалювати рішення щодо підлеглих. Тож цей керівник має всі можливості для вжиття ефективних заходів з урахуванням усіх обставин, а також передбачити наслідки таких заходів.

Отже, керівником посадової особи, яка обіймає посаду керівника апарату місцевої держадміністрації, є голова цієї адміністрації.

Адаптуючись до ситуації щодо владних повноважень керівника апарату, зокрема із самостійного визначення собі «зарплатних» виплат, видається доцільним здійснювати вищезгаданий зовнішній контроль у вигляді погоджень проектів своїх наказів чи подання стосовно цих виплат саме із своїм суб’єктом призначення – головою місцевої держадміністрації.

Припустімо, що контроль стосовно керівника апарату виглядатиме так:

• погодження подання про встановлення собі надбавки за інтенсивність праці або надбавки за виконання особливо важливої роботи до її фактичного встановлення (разом із критеріями доцільності їх виплати, зменшення/збільшення чи позбавлення, та розміром виплати);
• погодження подання про виплату премії: за результатами щорічного оцінювання службової діяльності – щороку; місячної – щомісяця; квартальної – щокварталу;
• погодження дати та строку щорічної відпустки та грошової допомоги, що надається за ст. 57 Закону № 889, – щонайменше за два тижні до бажаного дня початку цієї відпустки.
• голова місцевої держадміністрації може доручити відповідальному працівникові, який готуватиме висновок до подання, здійснити експертизу (наприклад, з’ясувати, чи не перевищує розмір премії керівника апарату середнього розміру премії інших посадовців держадміністрації) або дати інше доручення із цих питань. Тоді за результатами такого експертування й погоджується (чи не погоджується) пропозиція, надана у відповідному поданні.

Нагадаємо, що засади відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення визначено у ст. 65 Закону № 1700, і вони передбачають притягнення до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.