Новий закон про держслужбу: в чому суть

Прийняття Закону від 10.12.15 р. № 889-VІІІ «Про державну службу» (далі – Закон № 889) є суттєвим кроком до побудови ефективної, прозорої та відкритої державної служби. Важливим є те, що в ньому враховано європейські стандарти та кращий зарубіжний досвід задля того, щоб українська державна служба функціонувала в інтересах держави і суспільства.

Норми Закону № 889 набувають чинності з 01.05.16 р., крім деяких позицій, про які поговоримо далі (щодо володіння держслужбовців іноземною мовою, преміювання в обсязі 30 % річного фонду посадового окладу, установлення фонду преміювання держоргану в розмірі 20 % загального річного фонду посадових окладів та економії фонду оплати праці, розміру мінімального посадового окладу держслужбовця не менше двох мінімальних заробітних плат, далі – МЗП).

Водночас втрачає чинність Закон від 16.12.93 р. № 3723-ХІІ «Про державну службу» (далі – Закон № 3723), за деякими винятками (щодо пенсійного забезпечення осіб, які на день набуття чинності Закону № 889 набули не менше 10 років та 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад держслужбовців).

Що стосується Закону від 17.11.11 р. № 4050-VІ «Про державну службу», то він втратив чинність з 31.12.15 р.

Згідно з новим визначенням, що відрізняється від наданого в Законі № 3723, державна служба – це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань та функцій держави. Це означає, що кожний призначений на посаду держслужбовець насамперед виконує встановлені для його посади повноваження, безпосередньо пов‘язані із завданнями того державного органу, у якому він працює.

На відміну від норм Закону № 3723, у ст. 3 Закону № 889 зазначено, на яких саме держслужбовців він поширюється (це посадовці Кабміну, міністерств, місцевих держадміністрацій, органів прокуратури, військового управління, закордонних дипломатичних установ, інших держорганів). Окрім того, передбачено й особливості проходження служби в окремих держорганах (ст. 91 Закону № 889).

Також чітко врегульовано, до кого не застосовуються норми цього Закону:

• президент країни;
• глава адміністрації президента, його заступники, постійний представник президента в АР Крим, його заступники;
• члени КМУ, перші заступники та заступники міністрів;
• голови та члени Нацтелерадіо, АМК, НАЗК, Рахункової палати, ЦВК, голови та члени інших державних колегіальних органів;
• секретар Ради нацбезпеки, його заступники;
• голови Держкомтелерадіо, Фонду держмайна, їх заступники;
• народні депутати;
• уповноважений Верховної Ради з прав людини, його представники;
• службовці НБУ;
• депутати Верховної Ради АР Крим, голова Ради міністрів АР Крим, його заступники, міністри АР Крим;
• депутати місцевих рад, посадові особи місцевого самоврядування;
• судді;
• прокурори;
• працівники держорганів, які виконують функції з обслуговування;
• працівники державних підприємств, установ, організацій, навчальних закладів, заснованих держорганами;
• військовослужбовці ЗСУ та інших військових формувань;
• особи рядового і начальницького складу правоохоронних органів та працівники інших органів, яким присвоюються спеціальні звання;
• працівники патронатних служб.

Засади проходження держслужби

Зазначимо, що Закон № 889 чітко та детально унормував засади набору та звільнення держслужбовців, проходження ними служби, вимоги до посад, відповідальність, кар‘єрну мотивацію, прозорість системи оплати праці. Водночас у ньому визначено, що в частині відносин, не врегульованих цим Законом, на держслужбовців поширюється дія законодавства про працю.

Принципово змінено підходи до визначення категорій посад держслужби. Відтепер це будуть:

• категорія «А» (вищий корпус держслужби, так звані «перші» керівники);
• категорія «Б» (заступники керівників держорганів, керівники структурних підрозділів, терорганів);
• категорія «В» – інші посади, не віднесені до категорій «А» і «Б». Важливим є те, що число посад перших двох категорій не має перевищувати третини штатної чисельності відповідного держоргану (ст. 6 Закону № 889).

Серед новацій – законодавче визначення прав та обов‘язків держслужбовців, їх підпорядкованості. Установлено, що державному працівникові необхідно дотримуватись політичної неупередженості (заборонено обіймати посади в керівних органах політичної партії, будь-яке використання свого службового становища в політичних цілях тощо).

Органи управління держслужбою

Окремий розділ Закону № 889 присвячено питанню управління держслужбою, яка включатиме: Кабмін, Нацдержслужбу, Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні комісії, керівників держслужби, служби управління персоналом. Зупинятись на функціях та завданнях КМУ та Нацдержслужби не будемо, а про зазначені структури – докладніше.

Комісію з питань вищого корпусу державної служби (далі – Комісія) визначено як постійно діючий колегіальний орган, члени якої працюють на громадських засадах (ст. 14 Закону № 889). Щоправда, на період участі в роботі Комісії за її членами зберігаються посада та середній заробіток за місцем їх основної роботи. Повноваження Комісії досить високі, але вони стосуються тільки організації роботи держслужбовців категорії «А»: погодження типових вимог до їх професійної компетентності, проведення конкурсу на зайняття вакантних посад серед претендентів на такі посади, надання згоди на їх звільнення, застосування до них дисциплінарних проваджень тощо.

Що стосується держслужбовців категорій «Б» і «В», то ними в кожному окремому держоргані опікується керівник держслужби. У міністерстві такі повноваження виконуватиме державний секретар, в іншому ЦОВВ – його керівник або ж керівник апарату (секретаріату). Згаданий керівник фактично організовує кадрову роботу всього персоналу органу. Його функціями, зокрема, є: проведення конкурсів на зайняття вакантних посад, планування службової кар‘єри, призначення на вакантні посади та звільнення з посад, присвоєння рангів, прийняття рішень про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо. Водночас для працівників, які не є держслужбовцями, керівник держслужби є роботодавцем.

Вимоги до держслужбовців

Зупинимось на вимогах до тих, хто має наміри вступити на держслужбу. До речі, ці вимоги стосуються й тих, хто вже зараз є держслужбовцем та продовжуватиме служити далі.

У ст. 20 та 21 Закону № 889 конкретизовано, що до претендентів на посади держслужби висуваються загальні та спеціальні вимоги. Загальні стосуються загального стажу роботи та досвіду, володіння однією з офіційних мов Ради Європи (ця норма діятиме з 01.05.18 р.). Спеціальні вимоги, які має визначити Нацдержслужба, виходячи з вимог спеціальних законів щодо діяльності відповідних держорганів, стосуються претендентів на посади категорій «Б» і «В». Отже, це має бути громадянин України, який вільно володіє українською мовою та має такий ступінь вищої освіти: для категорій «А» і «Б» – магістр, «В» – бакалавр, молодший бакалавр.

Заборони вступу на посаду такі: вік понад 65 років; недієздатність або обмежена дієздатність; наявність непогашеної (незнятої) судимості; позбавлення судом права обіймати відповідні посади; корупційні діяння; інше (не українське) громадянство; непроходження спецперевірки; необхідність люстрації (Закон від 16.09.14 р. № 1682-VІІ «Про очищення влади», далі – Закон № 1682).

Крім зазначених вимог, претенденти на посади мають пройти конкурс.

На державну службу вступають виключно за конкурсом. Прийняття осіб без конкурсу заборонено. Звертаємо увагу: вакантні посади, на які протягом одного року не оголошено конкурс, підлягають скороченню (ст. 24 Закону № 889).

Про особливості проведення конкурсу розповімо в одному із наступних номерів «БАЛАНС-БЮДЖЕТУ» в коментарі до відповідної постанови КМУ, якою затверджено порядок його проведення. Лише коротко зазначимо, що нормами Закону № 889 детально встановлено: які саме документи подаються претендентом до конкурсної комісії; якими мають бути дії служби персоналом держоргану, у якому проводиться конкурс; повноваження конкурсної комісії; як оформлюються та оприлюднюються результати конкурсу; оскарження результатів конкурсу та інше.

Оформлення призначення на посаду

Призначеним на посаду має бути переможець конкурсу (ст. 31 Закону № 889). Рішення про це приймається після закінчення строку оскарження результатів конкурсу, але не пізніше 30 календарних днів після оприлюднення інформації про переможця. Підставою для такого рішення слугує протокол засідання конкурсної комісії. Важливими є результати перевірок, установлених Законом № 1682 та Законом від 14.10.14 р. № 1700-VІІ «Про запобігання корупції» (далі – Закон № 1700).

Вимоги для зайняття посади в держоргані на цьому не закінчились. Не можна призначати на посаду особу, яка буде прямо підпорядковуватись близькій особі (або яка сама матиме в підпорядкуванні близьких осіб). В іншому разі відповідальність за таке порушення законодавства несе керівник держслужби. Якщо сама особа не повідомила про подібні обставини, вона й відповідатиме. Це є одним із обмежень, установлених Законом № 1700.

Закон № 889 установив, згідно з яким локальним розпорядчим документом відбувається призначення на посаду державної служби, а саме: згідно з указом, постановою, наказом, розпорядженням, рішенням (далі – розпорядчий документ). У цьому документі обов‘язково має бути зазначено прізвище, ім‘я, по батькові особи, займана посада, структурний підрозділ, дата початку виконання посадових обов‘язків, умови оплати праці. Також у ньому може бути зафіксовано строк випробування (якщо такий установлено), строк призначення (за необхідності).

Процедура найняття на держслужбу

Знаємо, що держслужбовці призначаються на посаду безстроково. Проте Закон № 889 передбачив і виняток, коли відбувається строкове призначення. Звернемо увагу, що посадовці категорії «А» призначаються строком на 5 років із правом повторного призначення ще на один строк або наступного переведення на рівнозначну або нижчу посаду до іншого держоргану. Передбачено строкове призначення й у разі заміщення посади на період відсутності держслужбовця, за яким зберігається посада (наприклад, якщо працюючого держслужбовця призвано на військову службу за мобілізацією).

Як і в умовах дії Закону № 3723, передбачається випробування держслужбовців. Для осіб, які вперше претендують за зайняття посади, воно є обов‘язковим.

Як передбачено ст. 27 КЗпП, строк випробування при прийнятті на роботу не може перевищувати трьох місяців, за винятком окремих випадків, коли за погодженням із профспілками він триває 6 місяців. На відміну від норм загального трудового законодавства, Законом № 889 установлено більш жорсткі строки та умови встановлення і проходження випробування. Відтак для перевірки відповідності держслужбовця займаній посаді ст. 35 Закону № 889 встановила його тривалість до 6 місяців.

Мало того, якщо особа не погоджується на випробування, це розцінюється як відмова від зайняття посади держслужби. У такому разі застосовується відкладене право другого за результатами конкурсу кандидата, який бажає зайняти вакантну посаду (ст. 29, 35 Закону № 889). Однак другий за результатами конкурсу кандидат матиме право бути призначеним лише протягом одного року із дня проведення конкурсу. Також другий за чергою претендент може призначатись протягом цього періоду, якщо переможцеві конкурсу (тобто першому претенденту) відмовлено у призначенні за результатами спецперевірки.

Якщо суб‘єкт призначення чи керівник держслужби вже в період випробування виявив ознаки невідповідності особи займаній посаді, держслужбовця необхідно письмово попередити про звільнення за 7 календарних днів з обов‘язковим зазначенням підстав невідповідності.

Зауважимо, що згідно зі ст. 2 Закону № 889: керівник держслужби – це посадова особа, яка обіймає вищу посаду держслужби в держоргані і до посадових обов’язків якої належить здійснення повноважень із питань держслужби та організації роботи інших працівників у цьому органі; суб’єкт призначення – держорган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду держслужби в держоргані та звільняти з такої посади.

Традицію, запроваджену Законом № 3723 у частині складення присяги держслужбовця, продовжено і зараз. Присягу публічно має скласти той, хто вперше призначається на посаду. При відмові від присяги рішення державного органу про призначення на посаду держслужбовця скасовується, і до зайняття посади запрошується другий за результатами конкурсу кандидат на цю вакансію. Якщо другого кандидата не було, доведеться оголошувати та проводити повторний конкурс.

Тож бачимо, що, по-перше, слід ретельно обирати претендентів на посади держслужби, а по-друге, кваліфіковано проводити сам конкурс та за його результатами виявляти гідного кандидата на службу державі.

Службова кар‘єра

Розглянемо, як проходить прийняття та просування по службі осіб.

Однією з найперших ознак статусу посади, виконуваних повноважень, рівня відповідальності слугує присвоєний держслужбовцю ранг. У розд. V Закону № 889 (ст. 38, 39) ранг визначено як вид спеціальних звань. На відміну від ст. 26 Закону № 3723, відтепер рангів буде 9. Тепер законодавчо визначено, що присвоюється ранг одночасно із прийняттям на посаду, за винятком призначення з випробуванням – тоді ранг присвоюється після спливу строку випробування.

Тож якщо держслужбовець професійно та компетентно виконує покладені на нього завдання, то йому, звісно ж, підвищується й ранг. Щоправда, черговий ранг може бути присвоєний уже не після двох років успішної роботи, як це було раніше, а через три роки. Для цього потрібно мати гарні результати оцінки його службової діяльності.

І тоді держслужбовця просувають по службі шляхом зайняття ним вищої посади. Нагадаємо, що для цього необхідно пройти конкурс. Звісно, ті працівники, до яких застосовано дисциплінарне стягнення (ст. 66 Закону № 889), про розвиток своєї кар‘єри на держслужбі можуть забути.

Переведення на іншу посаду

У ст. 41 Закону № 889 передбачено можливість переведення на іншу посаду держслужбовця (причому конкурс не обов‘язковий). Це відбувається:

• при переведенні на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому держоргані, включаючи іншу місцевість (наприклад, головний спеціаліст управління соцзахисту населення облдержадміністрації переводиться до управління персоналу цієї ж держадміністрації або ж директор департаменту в апараті міністерства – на посаду начальника відділу територіального підрозділу, що є у віданні цього ж міністерства; начальник відділу благоустрою райдержадміністрації м. Конотопа – на посаду головного спеціаліста Черкаської міськдержадміністрації);
• при переведенні на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому держоргані, у тому числі в іншій місцевості (наприклад, керівник фінансового підрозділу районної в місті держадміністрації переводиться на таку саму посаду в іншому районі міста або начальник відділу благоустрою Київської облдержадміністрації – на посаду головного спеціаліста відділу капітального будівництва м. Бровари).

Такі переведення можуть здійснюватись лише за згодою держслужбовця. До речі, подібну норму щодо одержання згоди працівника на його переведення містить і ст. 32 КЗпП.

Із вищезгаданої норми ст. 32 КЗпП та ст. 41 Закону № 889 випливає, що ставитись до самого процесу переведення треба досить уважно, оскільки, по-перше, вагітні жінки або ті, хто є інвалідом чи єдиним опікуном дитини віком до 14 років, взагалі не підлягають переведенню. По-друге, перед прийняттям подібного рішення керівникові, зокрема кадрової служби, насамперед необхідно з‘ясувати, чи немає у держслужбовця особливо важливих особистих або сімейних обставин.

І лише тоді, після одержання особистої згоди держслужбовця, видається акт про його переведення. А вже за новим місцем роботи переведеному держслужбовцеві належить до виплати той заробіток, який відповідає його новій посаді.

Особливості проходження держслужби

Проходження держслужби в окремих держорганах має свої особливості, пов’язані з особливими функціями цих органів. Ідеться про голів місцевих держадміністрацій, керівників апаратів Верховної Ради, утворених президентом допоміжних органів, інших визначених Конституцією органів (зокрема, Антимонопольний комітет, Фонд держмайна, Конституційний суд, Верховний Суд, Вища рада юстиції, НАЗК, Рахункова палата), а також державних колегіальних органів.

Тож у ст. 91 Закону № 889 визначено, як держслужбовці згаданих держорганів призначаються на посаду та звільняються з неї. Також зазначено, у якому порядку затверджується: перелік посад держслужби, патронатної служби, посад працівників із виконанням обслуговуючих функцій, установлення категорій посад держслужби щодо згаданих «особливих» органів.

Щодо патронатної служби, то про неї йдеться у ст. 92 Закону № 889. Відтепер чітко визначено, які саме посади належать до цієї служби: радники, помічники, уповноважені та прес-секретар президента, працівники секретаріатів голови Верховної Ради, його першого заступника та заступника, працівники патронатних служб прем‘єр-міністра та інших членів Кабміну, помічники-консультанти народних депутатів, помічники та наукові консультанти суддів Конституційного суду, помічники суддів, а також посади патронатних служб в інших держорганах.

Важливим є те, що з працівниками цієї служби укладаються строкові трудові договори – на строк повноважень тієї особи, у патронаті якої вони працюють. Із цього випливає, що вони звільняються в день припинення повноважень свого «патрона».

Як передбачено ст. 3 Закону № 889, норми цього Закону не поширюються на працівників патронатної служби. Тому до них застосовуються норми загального трудового законодавства, тобто КЗпП (крім окремих норм КЗпП). Отже, такі працівники при прийнятті на роботу не повинні проходити процедуру конкурсного відбору, їм не присвоюється ранг держслужбовця, до них не застосовується дисциплінарна відповідальність, умови оплати їх праці не можуть бути визначені на засадах, установлених для держслужбовців, тощо.

При цьому зарахування до стажу держслужби періоду роботи на посаді патронатної служби є можливим лише в разі, якщо до призначення на таку посаду працівник перебував на держслужбі та після звільнення з посади патронатної служби повернувся на держслужбу. За таких самих умов цей стаж враховується при присвоєнні рангу держслужбовця.

Однак при бажанні повернутись чи вступити на держслужбу до претендента застосовуються всі вимоги Закону № 889, зокрема обов‘язковим є проведення конкурсу.

Зміна істотних умов держслужби

За загальними нормами трудового законодавства (ст. 32 КЗпП) зміна істотних умов праці допускається, якщо відбуваються зміни в організації виробництва і праці та працівник продовжує працювати за тією самою спеціальністю, кваліфікацією чи посадою. Під такою зміною мається на увазі зміна систем та розмірів оплати праці, пільг, режиму роботи, установлення або скасування неповного робочого часу, суміщення професій, зміна розрядів і найменування посад та інше. Роботодавець зобов‘язаний про це повідомити працівника не пізніше ніж за 2 місяці.

Коротко зазначимо, що Закон № 889, виходячи з особливостей функціонування держорганів, конкретизував це питання, установивши підстави для зміни істотних умов праці, якими в держоргані можуть бути: ліквідація, реорганізація, зменшення фонду оплати праці, скорочення чисельності або штату через оптимізацію системи держорганів чи структури окремого держоргану.

Стосовно окремого держслужбовця це може бути зміна:

• належності посади до певної категорії;
• основних посадових обов‘язків;
• умов (систем та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення;
• режиму служби, установлення або скасування неповного робочого часу;
• місця розташування держоргану.

Тож Закон № 889, за аналогією із нормами ст. 32 КЗпП, передбачає обов‘язок керівника держслужби заздалегідь, за 60 днів до таких змін чи ще раніше, письмово повідомити держслужбовців, за винятком випадків, коли умови поліпшуються, тобто заробітна плата підвищується (тоді заздалегідь повідомляти не треба).

Водночас держслужбовцеві, який не згоден далі служити державі при зміні умов проходження держслужби, необхідно протягом 60 днів із дня ознайомлення з повідомленням керівника подати заяву про незгоду. За відсутності заяви стосовно незгоди він має надалі проходити держслужбу в запропонованих йому нових умовах. Є в нього також можливість оскаржити прийняте керівництвом щодо нього рішення, як це передбачає ст. 11 Закону № 889.

Робота держслужбовця та її оцінювання

Звісно, в умовах реформування державництва робота держслужбовця має бути якісною, професійною, ефективною, спрямованою на розвиток країни. Тож передбачено, що вона буде оцінюватись. Про це – далі.

Кожен посадовець, перед тим як вступити на відповідну посаду, ознайомлюється з функціями та повноваженнями як держоргану, у якому він працюватиме, так і з обсягом своєї роботи, а також відповідальністю, що на нього покладається. Якість виконуваної держслужбовцем службової діяльності підлягає щорічній оцінці, і за її результатами приймається рішення про можливість його преміювання, кар‘єрного росту або ж необхідності професійного навчання (ст. 44 Закону № 889).

Звернемо увагу: задля отримання об‘єктивних результатів оцінювання насамперед аналізуються показники результативності, ефективності та якості роботи. У свою чергу, згадані показники випливають з установлених за відповідною посадою обов‘язків. Крім того, ураховується дотримання держслужбовцем етики поведінки та норм законодавства із запобігання корупції.

Висновок із результатів оцінювання ухвалюється наказом. Причому обгрунтуванню підлягає будь-яка з виставлених оцінок: негативна, позитивна, відмінна.

Слід мати на увазі, що відтепер на преміювання або ж просування по службі може розраховувати лише той посадовець, який отримав відмінну оцінку. А якщо двічі поспіль отримано негативні оцінки, відбувається звільнення держслужбовця. Установлено, що типовий порядок оцінювання держслужбовців затверджує Кабмін (на сьогодні його ще немає).

Закон № 889 також містить норми стосовно:

• нового порядку обчислення стажу державної служби (ст. 46 Закону № 889, постанова КМУ від 25.03.16 р. № 229);
• правил внутрішнього службового розпорядку держоргану (ст. 47 Закону № 889, наказ Нацдержслужби від 03.03.16 р. № 50);
• порядку стажування держслужбовців (ст. 48 Закону № 889, наказ Нацдержслужби від 03.03.16 р. № 48).

На цю тему також читайте «Новий закон про держслужбу: новації в оплаті праці держслужбовців», «Новий закон про держслужбу: відповідальність держслужбовців, а також звільнення».