Оновлено ризик-індикатори в закупівлях: як не потрапити під моніторинг

Ризик-індикатори в закупівлях – це «тихий» контроль за діями замовника, адже вони сигналізують в електронних персональних кабінетах аудиторів ДАСУ про допущені замовником у процедурі закупівлі порушення, які він може навіть не помітити. Що впливає на прийняття рішення про початок моніторингу, хто його проводить, якими нормативними документами треба керуватися та як здійснюється такий контроль? Відповіді на ці та інші запитання допоможуть вам уникнути порушень законодавства у сфері публічних закупівель і не потрапити під приціл перевіряльників.

Запитання – відповіді

Якими нормативними документами регулюється здійснення моніторингу процедури закупівлі?

Основним документом, який регулює проведення моніторингу, є Закон від 25.12.15 р. № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі – Закон № 922).

Як визначено в п. 14 ч. 1 ст. 1 Закону № 922, моніторинг процедури закупівлі (далі – моніторинг) – це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у цій сфері.

Моніторинг здійснюють ДАСУ та його міжрегіональні територіальні органи (далі – ДАСУ).

Рішення про початок моніторингу приймає керівник ДАСУ або його заступник (уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох підстав, визначених ч. 2 ст. 8 Закону № 922. Серед таких підстав і дані автоматичних індикаторів ризиків, розрахунок яких забезпечує ризик-система.

Індикатори розраховуються з метою визначення процедур закупівель, що містять ознаки порушень законодавства у сфері публічних закупівель та/або свідчать про ймовірність допущення таких порушень. Наслідком цього може бути призначення моніторингу процедури закупівлі, і саме тому замовникам варто розуміти принцип дії ризик-індикаторів.

Нещодавно перелік ризик-індикаторів було оновлено наказом Мінфіну від 28.10.20 р. № 647 «Про затвердження Методики визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх переліку та порядку застосування» (далі – Наказ № 647), який набув чинності з 06.01.21 р.

Що таке ризик-система?

Система автоматичних індикаторів ризиків (далі – ризик-система) – це аналітичний обчислювальний комплекс у складі електронної системи закупівель (далі – ЕСЗ), що забезпечує постійний та регулярний розрахунок індикаторів на основі відкритих даних з API-сервісу (прикладний програмний інтерфейс сервіс) ЕСЗ.

Слід зауважити, що аналіз інформації ризик-системою здійснюється не тільки в ЕСЗ. Для розрахунку індикаторів ризик-система може використовувати також інформацію, що розміщена або оприлюднена в єдиних державних реєстрах та базах даних, відкритих для доступу ДАСУ.

Алгоритм розрахунку індикаторів передбачає аналіз інформації із цих джерел під час проведення не лише окремої процедури закупівлі, а й декількох закупівель того самого замовника впродовж певного періоду.

Індикатори розраховуються під час здійснення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Саме на цих етапах закупівлі може бути призначено моніторинг.

Під час затвердження переліку індикаторів кожному з них присвоюється умовна вага в діапазоні від 0,1 до 0,5, яка визначається з урахуванням наявності ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель, що можуть бути виявлені за результатами аналізу спрацьованих індикаторів та за які встановлено адміністративну відповідальність.

Ризик-система щодня здійснює автоматичний розрахунок індикаторів за процедурами закупівель, які проводяться замовниками в ЕСЗ, формує чергу та відображає її в персональному кабінеті.

Черга ризикових процедур закупівлі (далі – черга) – це упорядкований перелік процедур закупівель, щодо яких спрацювали індикатори, розміщений у персональному кабінеті.

Важливим є те, що замовники не можуть ознайомитися із ризик-індикаторами, які спрацьовують, адже вони доступні лише в персональних кабінетах працівників ДАСУ.

Персональний кабінет – це частина ЕСЗ, що забезпечує реєстрацію працівників ДАСУ, автоматичне розміщення, отримання і передання інформації та документів під час проведення моніторингу, користування сервісами з автоматичним обміном інформацією, доступ до якої здійснюється за допомогою Інтернету.

Якщо замовникам цікаво, вони можуть ознайомитись із ризик-індикаторами порталу DOZORRO, що є аналогом тих, про які йдеться. Проте ці ризики не є підставою для проведення моніторингу.

Як працює ризик-система?

Після спрацювання одного або кількох індикаторів за окремою процедурою закупівлі ризик-система автоматично розраховує загальну умовну вагу індикаторів, на підставі якої визначається ранг ризику кожної окремої процедури.

У разі спрацювання індикатора (індикаторів) за конкретною процедурою закупівлі (або окремим лотом) та залежно від загальної умовної ваги цих індикаторів ризик-система автоматично присвоює процедурі закупівлі один із трьох можливих рангів ризику (див. таблицю).

У межах діапазонів кожного з рангів ризику процедури закупівлі, щодо яких спрацювали індикатори, розташовуються залежно від загальної умовної ваги.

Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймається залежно від середньозваженої умовної ваги, яка присвоюється кожній ризиковій процедурі та визначається з урахуванням загальної умовної ваги та очікуваної вартості процедури закупівлі у відповідному рангу ризику.

Ризик-система заносить до персонального кабінету в чергу з кожного рангу ризику фіксований відсоток процедур закупівель, що мають найвищу середньозважену умовну вагу: із 1-го рангу – 100 %; з 2-го рангу – 70 %; із 3-го рангу – 50 %.

Для здійснення моніторингу ДАСУ насамперед обирає процедури закупівель, що мають найвищий пріоритет у черзі.

Тож працівник ДАСУ під час перегляду процедури закупівлі, що внесена до черги, для прийняття рішення щодо її обрання для моніторингу має можливість переглянути процедуру закупівлі та перелік індикаторів, що спрацювали за нею. Також він може створити чернетку моніторингу в ЕСЗ або перенести посилання на процедуру закупівлі з черги до архіву.

Процедура закупівлі автоматично переноситься до архіву та виключається із черги ризикових процедур закупівлі, якщо:

• за процедурою закупівлі розпочато моніторинг;
• оприлюднено звіт про виконання договору;
• процедуру закупівлі скасовано або визнано такою, що не відбулася;
• усунено всі порушення, за якими спрацювали індикатори.

Це важлива для замовника інформація, яка допоможе йому законно уникнути моніторингу.

Коли моніторинг не проводиться у разі спрацювання ризик-індикаторів?

Процедура закупівлі автоматично виключається з черги ризикових процедур, якщо стосовно неї вже розпочато моніторинг. У цьому разі замовнику його вже не оминути. Проте він може усунути виявлені порушення. Адже якщо моніторинг розпочато через спрацювання ризик-індикаторів, то на це буде вказано в інформації про проведення моніторингу. В ЕСЗ це виглядає таким чином:

Отже, вказується код індикатора, суть якого можна переглянути в Переліку автоматичних індикаторів ризиків, затвердженому Наказом № 647.

Згідно із Законом № 922 замовник може усунути порушення, виявлене під час здійснення моніторингу. Це можна зробити у процесі моніторингу ще до оприлюднення висновку за його результатами, орієнтуючись на код індикатора. Проте замовник має виправляти порушення, застосовуючи механізми, передбачені Законом № 922.

Зверніть увагу: якщо замовник усуне порушення до початку моніторингу, то перевірка може і не розпочатися, оскільки всі порушення, за якими спрацювали індикатори, усунуто. Утім, нагадаємо, що замовник не бачить роботу ризик-індикаторів, поки не отримає повідомлення про проведення моніторингу.

Для виправлення порушень, наведених у висновку про результати проведення моніторингу, у замовника є 5 робочих днів із дня оприлюднення такого висновку.

Саме в ці строки замовник має оприлюднити через ЕСЗ інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або причини неможливості усунути виявлені порушення.

У разі підтвердження ДАСУ факту усунення замовником порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку (про це ДАСУ зазначає в ЕСЗ протягом 5 робочих днів із дня оприлюднення замовником відповідної інформації в ЕСЗ), службова (посадова) та/або уповноважена особа замовника не притягається до адміністративної відповідальності за порушення, що були усунуті замовником відповідно до висновку (ч. 9 ст. 8 Закону № 922).

Одним із варіантів виправлення порушень у процедурі закупівлі може бути скасування замовником процедури закупівлі або визнання її такою, що не відбулася. Такі дії слід виконати з урахуванням підстав, визначених ст. 32 Закону № 922. Зокрема, згідно з пп. 2 ч. 1 цієї статті замовник скасовує тендер у разі неможливості усунення виявлених порушень, що виникли через виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, з описом таких порушень, які неможливо усунути.

Зверніть увагу на умову про неможливість усунення порушень. Адже якщо така можливість у замовника є, то краще нею скористатися та усунути порушення без скасування тендера, хоча б тому, що таке скасування може бути оскаржене учасниками до органу оскарження.

Замовники можуть видихнути із полегшенням і не турбуватися, що почнеться моніторинг, якщо оприлюднять звіт про виконання договору. Однак чи має значення період оприлюднення такого звіту?

Що говорить із цього приводу судова практика?

У реєстрі судових рішень можна знайти багато справ, де рішенням суду замовникам було відмовлено у задоволенні їх позову з підстав, аналогічних тим, що наведені в такому рішенні.

Третім апеляційним адміністративним судом м. Дніпро у справі № 160/4345/19 було прийнято рішення, що надалі було підтримано касаційним адміністративним судом Верховного Суду.

В апеляційній скарзі стосовно реалізації вимог висновку позивач зазначає, що відповідач не взяв до уваги оприлюднену інформацію про намір укласти договір про постачання вугілля, а також укладення договору, який був повністю виконаний.

Відповідно до ч. 1 ст. 7¹ Закону № 922 (тут і далі посилання робиться на попередню редакцію) моніторинг здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його виконання, про що оприлюднюється звіт про виконання договору. Згідно із ч. 3 ст. 7¹ Закону № 922 рішення про початок моніторингу не зупиняє проведення закупівель, визначених цим Законом.

Замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює на вебпорталі Уповноваженого органу в порядку, встановленому цим органом та Законом № 922, інформацію про закупівлю, зокрема звіт про виконання договору, протягом 3 днів із дня закінчення строку дії договору, виконання договору або його розірвання (ч. 1 ст. 10 Закону № 922).

Отже, з урахуванням викладеного колегія суддів доходить висновку: оскільки на момент початку моніторингу та до опублікування висновку про результати моніторингу в ЕСЗ був відсутній звіт про виконання договору, відповідач мав усі законні підстави продовжувати проведення моніторингу, що узгоджується з ч. 3 ст. 7¹ Закону № 922.

Таким чином, висновок суду про відсутність підстав для задоволення вимог щодо визнання протиправним та скасування висновку відповідача про результати моніторингу є законним та обґрунтованим.

Якщо моніторинг уже розпочато, замовник повинен відповідно до Закону № 922 оприлюднити звіт про виконання договору в установлені строки, проте це не є підставою для непроведення вже розпочатого моніторингу.

Із цього приводу варто врахувати також рішення Одеського окружного адміністративного суду у справі № 420/4114/20 (court.gov.ua), яким більш чітко визначено строки проведення моніторингу.

Закон № 922 обмежує можливість проведення моніторингу певним часом. Згідно зі ст. 8 цього Закону граничним терміном проведення моніторингу є дата закінчення дії укладеного договору. За межами цього періоду здійснення моніторингу не передбачено.

Як вбачається з матеріалів справи, укладений за наслідками процедури закупівлі договір на виконання робіт діяв до 01.03.20 р., а наказ ДАСУ про початок моніторингу було видано вже після закінчення строку дії договору – 27.04.20 р. Тож, як випливає зі змісту цього наказу, підставою для його видання була службова записка завідувача сектору перевірок закупівель відділу контролю у сфері закупівель Південного офісу. Водночас Законом № 922 не передбачена така підстава для проведення моніторингу, як службова записка.

З огляду на зазначене суд дійшов висновку, що наведений вище наказ ДАСУ у частині, що стосується замовника, є протиправним та належить до скасування.

Таким чином, як тільки дія договору про закупівлю закінчується, моніторинг не проводиться.

Водночас закінчення строку дії договору в ЕСЗ підтверджує звіт про виконання договору про закупівлю, який за новою редакцією Закону № 922 оприлюднюється протягом 20 робочих днів із дня закінчення строку дії договору про закупівлю, його виконання сторонами або розірвання.

Дату закінчення строку дії договору працівники ДАСУ можуть переглянути в договорі, що оприлюднюється в ЕСЗ, як і зміни до нього. А от якщо договір діє до повного виконання розрахунків чи гарантійних зобов’язань, то про їх виконання можна буде дізнатися тільки після оприлюднення замовником відповідного звіту про виконання договору про закупівлю.

Та чи буде вважатися судами правомірним проведення моніторингу, розпочатого протягом цих 20 робочих днів, якщо ДАСУ ще не знатиме про повне виконання договору, покаже майбутня практика.