Огляд законопроекту №5742 щодо врегулювання окремих питань співробітництва територіальних громад

23.06.2022 39 0 0

Експерти Проекту USAID «ГОВЕРЛА» підготували законодавчий огляд проекту Закону №5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо упорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад».

Проект закону розроблений з метою удосконалення порядку укладення договорів про співробітництво територіальних громад, надання можливості приєднуватися до вже організованого співробітництва за упрощеною процедурою, що сприятиме ефективнішій організації співробітництва та здійснення територіальними громадами спільної діяльності для покращення якості надання громадських послуг та розвитку територіальних громад.

Завдяки Закону України «Про співробітництво територіальних громад» з 2014 року громади України мають змогу ефективно спільно використовувати наявні ресурси та разом забезпечувати соціальний, економічний та культурний розвиток територій на договірних засадах. На квітень 2022 року було укладено 842 договори про співробітництво територіальних громад. 62,2% із загальної кількості договорів укладені для реалізації спільних проектів – це одна з п'яти типових форм співробітництва громад та сама популярна, що передбачає координацію діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів.

У 2020 році сформовано новий адміністративно-територіальний устрій країни, децентралізовано значну кількість повноважень, визначено фінансову основу їх реалізації. Для оптимальної реалізації цих повноважень та ефективного використання наявних ресурсів питання налагодження співробітництва між громадами набуло особливої ваги і за перше півріччя 2021 року кількість договорів співробітництва склала майже 15 % від загальної їх кількості за 6 попередніх років.

Зменшення наповнення місцевих бюджетів сьогодні спричинене наслідками поширення COVID-19 і особливо військовою агресією Російської Федерації. Така ситуація диктує потребу ще більш раціонального використання обмежених ресурсів. І одним з шляхів для досягнення цього завдання є налагодження дієвого співробітництва та синергія коштів громад-партнерів з метою покращення надання послуг, забезпечення розвитку територій та реалізації повноважень ЗМС. Зокрема, в період війни у сфері цивільної захисту відбулася передача повноважень від центральних органів влади до органів місцевого самоврядування, яка належним чином не забезпечується фінансово з боку держави. У таких умовах реалізація нових повноважень шляхом налагодження співробітництва територіальних громад також є одним із шляхів вирішення даної проблеми.

Експерти-практики вважають, що для активізації процесів налагодження співробітництва необхідно удосконалити процес укладення договорів та по можливості упростити деякі етапи його проходження. Також для покращення системи моніторингу співробітництва, поширення досвіду та кращих практик пропонується передбачити створення окремого ІТ-інструменту (веб-ресурсу), що дозволяв би не тільки забезпечувати функцію регістру договорів про співробітництво, але і дозволяв би моніторити стан та результативність їх виконання, оперувати та аналізувати відповідні дані щодо співробітництва тощо.

8 липня 2021р. законопроект № 5742 зарегистрировано у Верховній Раді України, 15 лютого 2022 р. ― включено до повестки сьомої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання.

ЗАКОНОДАВЧИЙ ОБГЛЯД

проекту Закону № 5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо упорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад»

Дата: 15 червня 2022 року

Мета:

Передумови:

Практика співробітництва територіальних громад успішно реалізовується в Україні з часу прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (далі – Закон) у 2014 році. Він створив базу для ефективного використання сільськими, селищними, міськими радами наявних ресурсів для забезпечення соціального, економічного та культурного розвитку територій на договірних засадах. Зокрема, станом на квітень 2022 року було укладено 842 договори про співробітництво.

Найширше застосування набула форма співробітництва щодо реалізації спільних проектів, яка передбачає координацію діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів (62,2% із загальної кількості договорів). Однією з причин вибору саме цієї форми є можливість упрощення процедури укладення договорів, що часто обумовлює відмову від оптимальної форми для співробітництва, яка передбачає складніші процедури. Проте в останній годині виявляється тенденція до більш виваженого вибору громадами форми співробітництва Так, у період з листопада 2021 року до квітня 2022 року удельний вага договорів співробітництва щодо реалізації спільних проектів зменшився на 4,5%.

У 2020 році сформовано новий адміністративно-територіальний устрій країни шляхом укрупнення територіальних громад, а також відповідним органам місцевого самоврядування децентралізовано значну кількість повноважень, визначено фінансову основу їх реалізації. Для оптимальної реалізації цих повноважень та ефективного використання наявних ресурсів питання налагодження співробітництва між громадами набуло особливої ваги і за перше півріччя 2021 року кількість договорів співробітництва склала майже 15 % від загальної їх кількості за 6 попередніх років.

Зменшення наповнення місцевих бюджетів, спричинене наслідками поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19 і особливо військовою агресією Російської Федерації, диктує потребу в ще більш раціональному використанні обмежених ресурсів. І одним з шляхів для досягнення цього завдання є налагодження дієвого співробітництва та синергія коштів громад-партнерів з метою покращення надання послуг, забезпечення розвитку територій та реалізації повноважень ЗМС. Зокрема, в період війни у сфері цивільної захисту відбулася передача повноважень від центральних органів влади до органів місцевого самоврядування, яка належним чином не забезпечується фінансово з боку держави. У таких умовах реалізація нових повноважень шляхом налагодження співробітництва територіальних громад також є одним із шляхів вирішення даної проблеми.

Для активізації процесів налагодження співробітництва необхідно удосконалити процес укладання договорів та по можливості упростити етапи його проходження.

Основні законодавчі зміни:

Законопроектом пропонується:

визначення змішаного договору про співробітництво, в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва;
запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладання додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва;
надання можливості проводити засідання комісій з підготовки проекту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва в дистанційній формі.

Статус:

8 липня 2021р. законопроект зарегистрировано у Верховній Раді України, 15 лютого 2022 р. ― включено до повестки сьомої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання.

Вплив на місцеве самоуправління:

Основні положення законопроекту відповідно до пояснювальної записки до нього покликані удосконалити та упростити порядок укладання договорів про співробітництво територіальних громад, проте аналіз запропонованих змін у повній мірі це не підтверджує.

Впровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладання додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва (статті 1, 91, 92 законопроекту) практично не спрощує порядок укладання договорів. Дані статті не регламентують чітко, що спрощується, за винятком положень статті 91 про можливість непристосування норми частини другої статті 6 Закону щодо необхідності проведення громадського обговорення отриманого пропозиції про приєднання до співробітництва. Відповідно до частини першої статті 651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Тому запропоновані зміни в частині приєднання до вже існуючого договору співробітництва необхідно ухвалювати згідно з процедурами, передбаченими у статтях 5-8 Закону, щодо як ініціатора приєднання, так і інших учасників організованого партнерства (сторін вже підписаного договору).

У статті 1 законопроекту один і той же документ пропонується називати одночасно «додатковим договором» та «додатком» до раніше укладеного договору, що є не зовсім логічно і обґрунтовано, не відповідає принципу нормативної визначеності під час нормопроектування, оскільки ці терміни по-різному трактуються в судовій практики. Так, у Постанові Верховного Суду від 31.05.2021р. №917/265/18 зазначається, що додаток до договору - це документ, який містить доповнення, уточнення, додаткові роз'яснення, пояснення умов договору, перелік конкретних товарів, послуг тощо. Тобто, додаток до договору - це документ, який уточнює або детальніше розкриває зміст вже існуючих договірних умов. Водночас додаткова угода є правочином, що вносити зміни до вже існуючого договору. Тому із тексту законопроекту варто виключити термін «додаток» до раніше укладеного договору.

Друга важлива зміна, яка пропонується у даному законороекті. - це запровадження «змішаного договору про співробітництво», в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва (частина 3 статті 4).

Щодо запровадження такого терміну, то слід зазначити, що згідно зі статтею 628 Цивільного кодексу України таке поняття трактується як «договор, в якому містяться елементи різних договорів», до яких застосовуються у відповідних частинах різні положення актів цивільного законодавства про договори. Закон має лише один договір – договір про співробітництво, в якому передбачається одночасно реалізація різних форм співробітництва. Тому в тексті законопроекту варто було б застосовувати термін «договор про співробітництво в частині поєднання кількох форм співробітництва».

Також необхідно зазначити, що у договорі про співробітництво можуть поєднуватися такі форми співробітництва, що мають різний спосіб впровадження згідно із Законом. Зокрема у разі використання форми реалізації спільного проекту згідно з частиною другою статті 11 Закону не вимагається дотримання процедур, передбачених у статті 5 - 8 Закону (щодо проходження етапів ініціювання співробітництва, надання згоди на організацію співробітництва, проведення громадського обговорення ). Запропонована у законопроекті зміна не регламентує, елементи якої саме форми співробітництва при їх поєднанні матиме перевагу, тому можна спрогнозувати що згадана «пільгова умова» організації саме спільних проектів при поєднанні з іншими формами буде використовуватися в переважній більшості випадків.

Як показує практика, для налагодження співробітництва спрощення процедури в частині громадського обговорення потрібно щодо всіх потенційних учасників цього процесу. З цією метою до вже підготовленого законопроекту пропонуються зміни, що, на нашу думку, дозволять упростити алгоритм дій при запровадженні співробітництва територіальних громад (порівняльна таблиця додається) та сприятимуть збільшенню кількості такого співробітництва, особливо в умовах воєнного стану. Таким упрощенням може стати пропозиція щодо відмови від проведення громадського обговорення проекту договору співробітництва. По суті в даному проекті договору відображаються всі основні складові підготовленої пропозиції щодо ініціювання співробітництва, яка вже обговорювалася за участю громадськості на попередньому етапі. Сам проект договору — це юридичний документ, з тонкощами розробки якого також знайомі далеко не всі представники громад. Тому з метою уникнення формального підходу до цієї процедури пропонується відмовитися від проведення громадського обговорення проекту договору про співробітництво.

Відповідно громада, яка ініціює співробітництво, має провести громадське обговорення пропозиції на етапі ініціювання (див. зміни до статті 5).

Законопроектом також передбачається надання можливості проводити у дистанційній формі засідання комісій з підготовки проекту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва (статті 6 та 7). Враховуючи реалії военного часу та пандемії, інші можливі проблеми та впровадження процесів діджиталізації, ця пропозиція є актуальною, але можливість вносити такі зміни регламентується не зовсім вірно. Зокрема Закон (і відповідно до законопроекту щодо змін до нього) не можуть визначати порядок проведення громадських обговорень, а сільський, селищний, міський голова самостійно не має повноважень затверджувати порядок роботи комісії з підготовки договору співробітництва (самий такий підхід пропонується законопроектом № 5742).

Закони України "Про співробітництво територіальних громад" та "Про місцеве самоврядування в Україні" чітко не визначають порядок проведення громадських обговорень як форми місцевої демократії. Процедури їх здійснення регламентуються локальними нормативними - як правило, статутами територіальних громад чи регламентами рад, затвердженими їх рішеннями. Тому зміни щодо регламентації проведення громадських обговорень необхідно ініціювати саме таким чином. Цей підхід пропонується у законопроекті «Про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» (реєстр. № 7283 від 13.04.2022).

Можливість проведення засідань комісії у формі відеоконференції за домовленістю сторін повинна б передбачатися у спільному розпорядженні сільських, селищних, міських голів, що представляють інтереси територіальних громад – учасників співробітництва, щодо її створення, передбаченого відповідно до статті 7 Закону про співробітництво територіальних громад.

Враховуючи реалії військової агресії, також пропонується внести зміни до статей 10,12 - 14, доповнивши їх можливістю не застосовувати в умовах воєнного стану вимоги, передбачені у статтях 5 - 8 Закону, при виборі будь-якої форми співробітництва (щодо дотримання всіх процедур ініціювання співробітництва, надання згоди на організацію співробітництва та проведення громадських обговорень).

Проведений аналіз законопроекту №5742 свідчить, що щодо деяких його положень є застереження щодо невідповідності Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», Цивільному кодексу України. Його зміст не в повній мірі забезпечує виконання тих цілей та завдань, що були окреслені суб'єктом законодавчої ініціативи у відповідній пояснювальній записці. З 2014 року Кабінетом Міністрів так і не затверджено порядок стимулювання співробітництва територіальних громад, що не сприяє активізації налагодження співробітництва.

Для покращення системи моніторингу співробітництва, поширення досвіду та кращих практик також було б передбачити створення окремого ІТ-інструменту (веб-ресурсу), що дозволяв би не тільки забезпечувати функцію регістру договорів про співробітництво, але і дозволяв би моніторити стан та результативність їх виконання, оперувати та аналізувати відповідні дані щодо співробітництва тощо (див. зміни до статті17 законопроекту).

Враховуючи актуальність та необхідність удосконалення та упрощення законодавчого регулювання процедури співробітництва територіальних громад з погляду його практичної реалізації 03.06.2022р. Проектом USAID “HOVERLA” проведено відповідний он-лайн семінар-практикум, на якому представники органів місцевого самоврядування, обласних військових адміністрацій, експерти та практики обговорили запропоновані новели до Закону України «Про співробітництво територіальних громад», за результатами якого напрацьовані узагальнені пропозиції до законопроекту № 5742.

https://decentralization.gov.ua

територіальна громада