Обзор законопроекта №5742 по урегулированию отдельных вопросов сотрудничества территориальных общин

23.06.2022 39 0 0

Эксперты Проекта USAID «ГОВЕРЛА» подготовили законодательное обозрение проекта Закона №5742 «О внесении изменений в Закон Украины «О сотрудничестве территориальных общин» по упорядочению отдельных вопросов сотрудничества территориальных общин».

Проект закона разработан для совершенствования порядка заключения договоров о сотрудничестве территориальных общин, предоставления возможности присоединяться к уже организованному сотрудничеству по упрощенной процедуре, что будет способствовать более эффективной организации сотрудничества и осуществления территориальными общинами совместной деятельности для улучшения качества предоставления публичных услуг и развития территориальных общин.

Благодаря Закону Украины «О сотрудничестве территориальных общин» с 2014 года общины Украины могут эффективно совместно использовать имеющиеся ресурсы и вместе обеспечивать социальное, экономическое и культурное развитие территорий на договорных началах. По состоянию на апрель 2022 было заключено 842 договора о сотрудничестве территориальных общин. 62,2% из общего количества договоров заключены для реализации совместных проектов – это одна из пяти типовых форм сотрудничества общин и самая популярная, которая предусматривает координацию деятельности субъектов сотрудничества и аккумулирование ими на определенный период ресурсов с целью совместного осуществления соответствующих мероприятий.

В 2020 году сформировано новое административно-территориальное устройство страны, децентрализовано значительное количество полномочий, определена финансовая основа их реализации. Для оптимальной реализации этих полномочий и эффективного использования имеющихся ресурсов вопрос налаживания сотрудничества между общинами приобрел особый вес и за первое полугодие 2021 года количество договоров сотрудничества составило почти 15% от общего их количества за 6 предыдущих лет.

Уменьшение заполнения местных бюджетов сейчас вызвано последствиями распространения COVID-19 и в особенности военной злостью русской Федерации. Такая ситуация диктует необходимость еще более рационального использования ограниченных ресурсов. И одним из путей достижения этой задачи является налаживание действенного сотрудничества и синергия средств общин-партнеров с целью улучшения предоставления услуг, обеспечения развития территорий и реализации полномочий ОМС. В частности, в период войны в сфере гражданской защиты состоялась передача полномочий от центральных органов власти в органы местного самоуправления, которая должным образом не обеспечивается финансово со стороны государства. В таких условиях реализация новых полномочий путем налаживания сотрудничества территориальных общин также представляется одним из путей решения данной проблемы.

Эксперты-практики считают, что для активизации процессов налаживания сотрудничества необходимо усовершенствовать процесс заключения договоров и по возможности упростить некоторые этапы его прохождения. Также для улучшения системы мониторинга сотрудничества, распространения опыта и лучших практик предлагается предусмотреть создание отдельного ИТ-инструмента (веб-ресурса), позволяющего не только обеспечивать функцию реестра договоров о сотрудничестве, но и позволяющую мониторить состояние и результативность их выполнения, оперировать и анализировать соответствующие данные по сотрудничеству и т.д.

8 июля 2021 г. законопроект № 5742 зарегистрирован в Верховной Раде Украины, 15 февраля 2022 г. - включен в повестку дня седьмой сессии Верховной Рады Украины девятого созыва.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР

проекта Закона № 5742 «О внесении изменений в Закон Украины «О сотрудничестве территориальных общин» по упорядочению отдельных вопросов сотрудничества территориальных общин»

Дата: 15 июня 2022 года

Цель:

Предпосылки:

Практика сотрудничества территориальных общин успешно реализуется в Украине с момента принятия Закона Украины «О сотрудничестве территориальных общин» (далее – Закон) в 2014 году. Он создал базу для эффективного использования сельскими, поселковыми, городскими советами имеющихся ресурсов в обеспечении социального, экономического и культурного развития территорий на договорных началах. В частности, по состоянию на апрель 2022 было заключено 842 договора о сотрудничестве.

Наибольшее применение получила форма сотрудничества по реализации совместных проектов, которая предусматривает координацию деятельности субъектов сотрудничества и аккумулирование ими на определенный период ресурсов с целью совместного осуществления соответствующих мер (62,2% из общего количества договоров). Одной из причин выбора этой формы является возможность упрощенной процедуры заключения договоров, что часто обуславливает отказ от оптимальной формы для сотрудничества, предполагающей более сложные процедуры. Однако в последнее время проявляется тенденция к более взвешенному выбору общинами формы сотрудничества. Так, в период с ноября 2021 по апрель 2022 года удельный вес договоров сотрудничества по реализации совместных проектов уменьшился на 4,5%.

В 2020 году сформировано новое административно-территориальное устройство страны путем укрупнения территориальных общин, а также соответствующим органам местного самоуправления децентрализовано значительное количество полномочий, определена финансовая основа их реализации. Для оптимальной реализации этих полномочий и эффективного использования имеющихся ресурсов вопрос налаживания сотрудничества между общинами приобрел особый вес и за первое полугодие 2021 года количество договоров сотрудничества составило почти 15% от общего их количества за 6 предыдущих лет.

Уменьшение наполнения местных бюджетов, вызванное последствиями распространения острой респираторной болезни COVID-19 и особенно военной агрессией Российской Федерации, диктует потребность в еще более рациональном использовании ограниченных ресурсов. И одним из путей достижения этой задачи является налаживание действенного сотрудничества и синергия средств общин-партнеров с целью улучшения предоставления услуг, обеспечения развития территорий и реализации полномочий ОМС. В частности, в период войны в сфере гражданской защиты состоялась передача полномочий от центральных органов власти в органы местного самоуправления, которая должным образом не обеспечивается финансово со стороны государства. В таких условиях реализация новых полномочий путем налаживания сотрудничества территориальных общин также представляется одним из путей решения данной проблемы.

Для активизации процессов налаживания сотрудничества необходимо усовершенствовать процесс заключения договоров и по возможности упростить этапы его прохождения.

Основные законодательные изменения:

Законопроектом предлагается:

определение смешанного договора о сотрудничестве, в котором могут содержаться элементы разных форм сотрудничества;
введение процедуры присоединения территориальных общин к уже организованному сотрудничеству по упрощенной процедуре путем заключения дополнительного договора о присоединении к организованному сотрудничеству;
предоставление возможности проводить заседания комиссий по подготовке проекта договора о сотрудничестве, а также общественных обсуждений по организации сотрудничества в дистанционной форме.

Статус:

8 июля 2021 г. законопроект зарегистрирован в Верховной Раде Украины, 15 февраля 2022 г. - включен в повестку дня седьмой сессии Верховной Рады Украины девятого созыва.

Воздействие на местное самоуправление:

Основные положения законопроекта согласно пояснительной записки к нему призваны усовершенствовать и упростить порядок заключения договоров о сотрудничестве территориальных общин, однако анализ предложенных изменений в полной мере это не подтверждает.

Введение процедуры присоединения территориальных общин к уже организованному сотрудничеству по упрощенной процедуре путем заключения дополнительного договора о присоединении к организованному сотрудничеству (статьи 1, 91, 92 законопроекта) практически не упрощает порядок заключения договоров. Данные статьи не регламентируют упрощающееся четко, за исключением положений статьи 91 о возможности неприменения нормы части второй статьи 6 Закона о необходимости проведения общественного обсуждения полученного предложения о присоединении к сотрудничеству. Согласно части первой статьи 651 Гражданского кодекса Украины изменение или расторжение договора допускается только с согласия сторон, если иное не установлено договором или законом. Поэтому предложенные изменения в части присоединения к уже существующему договору сотрудничества необходимо принимать в соответствии с процедурами, предусмотренными в статьях 5-8 Закона, как инициатора присоединения, так и других участников организованного партнерства (сторон уже подписанного договора).

В статье 1 законопроекта один и тот же документ предлагается называть одновременно «дополнительным договором» и «приложением» к ранее заключенному договору, что не совсем логично и обоснованно, не соответствует принципу нормативной определенности во время нормопроектирования, поскольку эти сроки по-разному трактуются в судебной практике. Так, в Постановлении Верховного Суда от 31.05.2021 г. №917/265/18 отмечается, что приложение к договору – это документ, содержащий дополнение, уточнение, дополнительные разъяснения, объяснение условий договора, перечень конкретных товаров, услуг и т.п. То есть, приложение к договору – это документ, уточняющий или более подробно раскрывающий содержание уже существующих договорных условий. В то же время дополнительная сделка - есть сделка, которая вносит изменения в уже существующий договор. Поэтому из текста законопроекта следует исключить термин «приложение» к ранее заключенному договору.

Второе важное изменение, которое предлагается в данном законоректе. - это введение «смешанного договора о сотрудничестве», в котором могут содержаться элементы разных форм сотрудничества (часть 3 статьи 4).

Стовведение такого срока, следует отметить, что согласно статье 628 Гражданского кодекса Украины такое понятие трактуется как «договор, в котором содержатся элементы различных договоров», к которым применяются в соответствующих частях различные положения актов гражданского законодательства о договорах. В Законе речь идет только об одном договоре – договоре о сотрудничестве, в котором предусматривается одновременно реализация различных форм сотрудничества. Поэтому в тексте законопроекта следовало бы применять термин "договор о сотрудничестве в части сочетания нескольких форм сотрудничества".

Также необходимо отметить, что в договоре о сотрудничестве могут совмещаться такие формы сотрудничества, имеющие разный способ внедрения согласно Закону. В частности, в случае использования формы реализации совместного проекта согласно части второй статьи 11 Закона не требуется соблюдение процедур, предусмотренных в статье 5 - 8 Закона (о прохождении этапов инициирования сотрудничества, предоставление согласия на организацию сотрудничества, проведение общественного обсуждения предложения об инициировании сотрудничества и проекте договора ). Предложенное в законопроекте изменение не регламентирует, элементы какой именно формы сотрудничества при их сочетании будет иметь преимущество, поэтому можно спрогнозировать, что упомянутое «льготное условие» организации именно совместных проектов при сочетании с другими формами будет использоваться в подавляющем большинстве случаев.

Как показывает практика, для налаживания сотрудничества упрощение процедуры в части общественного обсуждения требуется по отношению ко всем потенциальным участникам этого процесса. С этой целью к уже подготовленному законопроекту предлагаются изменения, которые, по нашему мнению, позволят упростить алгоритм действий при внедрении сотрудничества территориальных общин (сравнительная таблица прилагается) и будут способствовать увеличению количества такого сотрудничества, особенно в условиях военного положения. Таким упрощением может стать предложение об отказе от проведения общественного обсуждения проекта договора сотрудничества. По сути, в данном проекте договора отражаются все основные составляющие подготовленного предложения об инициировании сотрудничества, которое уже обсуждалось с участием общественности на предварительном этапе. Сам проект договора – это юридический документ, с тонкостями разработки которого также знакомы далеко не все представители общин. Поэтому во избежание формального подхода к данной процедуре и предлагается отказаться от проведения общественного обсуждения проекта договора о сотрудничестве.

Соответственно община, инициирующая сотрудничество, должна провести общественное обсуждение предложения на этапе инициирования (см. изменения в статье 5).

Законопроектом также предусматривается предоставление возможности проводить в дистанционной форме заседания комиссий по подготовке проекта договора о сотрудничестве, а также общественных обсуждений по организации сотрудничества (статьи 6 и 7). Учитывая реалии военного времени и пандемии, другие возможные проблемы и внедрение процессов диджитализации, это предложение актуально, но возможность вносить такие изменения регламентируется не совсем верно. В частности, Закон (и соответственно законопроект по изменениям в него) не могут определять порядок проведения общественных обсуждений, а сельский, поселковый, городской голова самостоятельно не имеет полномочий утверждать порядок работы комиссии по подготовке договора сотрудничества (именно такой подход предлагается законопроектом № 5742).

Законы Украины "О сотрудничестве территориальных общин" и "О местном самоуправлении в Украине" четко не определяют порядок проведения общественных обсуждений как формы местной демократии. Процедуры их осуществления регламентируются локальными нормативными, как правило, уставами территориальных общин или регламентами советов, утвержденными их решениями. Поэтому изменения регламентации проведения общественных обсуждений необходимо инициировать именно таким образом. Этот подход предлагается в законопроекте «О внесении изменений в Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" и других законодательных актов Украины о народовластии на уровне местного самоуправления» (№7283 от 13.04.2022).

Возможность проведения заседаний комиссии в форме видеоконференции по договоренности сторон должна предусматриваться в совместном распоряжении сельских, поселковых, городских председателей, представляющих интересы территориальных общин – участников сотрудничества, о ее создании, предусмотренном в соответствии со статьей 7 Закона о сотрудничестве территориальных общин.

Учитывая реалии военной агрессии, также предлагается внести изменения в статьи 10,12 - 14, дополнив их возможностью не применять в условиях военного состояния требования, предусмотренные в статьях 5 - 8 Закона, при выборе какой-либо из форм сотрудничества (соблюдение всех процедур инициирования сотрудничества, предоставление согласия на организацию сотрудничества и проведение общественных обсуждений).

Проведенный анализ законопроекта №5742 свидетельствует, что в отношении некоторых его положений есть оговорки о несоответствии Закона «О местном самоуправлении в Украине», Гражданском кодексе Украины. Его содержание не в полной мере обеспечивает выполнение тех целей и задач, очерченных субъектом законодательной инициативы в соответствующей пояснительной записке. С 2014 года Кабинетом Министров так и не утвержден порядок стимулирования сотрудничества территориальных общин, что не способствует активизации налаживания сотрудничества.

Для улучшения системы мониторинга сотрудничества, распространения опыта и лучших практик также целесообразно было бы предусмотреть создание отдельного ИТ-инструмента (веб-ресурса), позволяющего не только обеспечивать функцию реестра договоров о сотрудничестве, но и позволяющую мониторить состояние и результативность их выполнения, оперировать и анализировать соответствующие данные по сотрудничеству и т.д. (см. изменения к статье17 законопроекта).

Учитывая актуальность и необходимость усовершенствования и упрощения законодательного регулирования процедуры сотрудничества территориальных общин с точки зрения его практической реализации 03.06.2022г. Проектом USAID HOVERLA проведен соответствующий он-лайн семинар-практикум, на котором представители органов местного самоуправления, областных военных администраций, эксперты и практики обсудили предложенные новеллы к Закону Украины «О сотрудничестве территориальных общин», по результатам которого наработаны обобщенные предложения к законопроекту № 5742.

https://decentralization.gov.ua

территориальная громада