Публічна інформація: загальний доступ

Як свідчить адміністративна та судова практика, розпорядники інформації та суди різним чином розуміють термін «публічна інформація» і застосовують його неоднаково, що часто призводить до необґрунтованого обмеження права на доступ до інформації. Для забезпечення однакового розуміння питань, пов’язаних із доступом до публічної інформації та практикою застосування законодавства за цією тематикою, скористуємось постановою Пленуму ВАСУ від 29.09.16 р. № 10, а також іншими нормативно-правовими актами з цього питання, що надають відповіді або роз’яснення, якими повинні користуватися як суди під час винесення рішень, так і суб’єкти владних повноважень під час прийняття ними управлінських рішень щодо надання інформації.

Яка інформація є публічною?

Конституція (ч. 2 ст. 34) передбачає право кожного громадянина вільно збирати, зберігати, використовувати й поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. На виконання цієї вимоги було ухвалено Закон від 13.01.11 р. № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон № 2939). Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості діяльності суб’єктів владних повноважень (розпорядників інформації) та створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Також відповідно до Закону від 11.02.15 р. № 183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів» розпорядники, одержувачі бюджетних коштів, органи Пенсійного фонду, комунальні держпідприємства, а також фонди загальнообов’яз­кового державного соціального страхування зобов’язані оприлюднювати на єдиному веб-порталі інформацію про використання коштів.

Вищезазначені Закони взаємопов’язані одним предметом – публічною інформацією, до якої, зокрема, належить використання публічних коштів.

На сьогодні більшість порушень права на доступ до інформації спричинені насамперед з низьким рівнем знань національного законодавства та міжнародних стандартів у цій сфері. Можна виділити три проблеми, пов’язані із застосуванням поняття «публічна інформація» на практиці:

• розуміння «публічного» характеру інформації;
• прив’язка інформації до передбачених законодавством обов’язків розпорядника;
• доступ до інформації, якою розпорядник володіє, а також обмеження щодо її надання.

Загалом слово «публічний» має декілька різних значень, зокрема «відкритий» та пов’язаний із сферою публічної влади, тобто протилежний до приватного.

Процитуємо визначення, надане в ст. 1 Закону № 2939: «публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом».

Тобто в Законі публічний характер інформації вказує на друге із наведених значень: той, що стосується інформації органів публічної влади або розпорядників, які наділені публічно-правовими повноваженнями чи виконують публічно-важливу функцію.

Більш детально отримати уявлення про публічну інформацію можна виходячи зі ст. 13 Закону № 2939 щодо її переліку, а саме:

• уся інформація, що перебуває у володінні суб’єк­тів владних повноважень, якими є органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади АР Крим, інші суб’єкти, які здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання;
• інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету АР Крим;
• інформація, пов’язана з виконанням особами делегованих повноважень суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг;
• інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб’єктів господарювання, які посідають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями;
• інформація про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян;
• інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація).

Розпорядники публічної інформації

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб’єкти владних повноважень:

• органи державної влади;
• інші державні органи;
• органи місцевого самоврядування;
• органи влади АР Крим;
• інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання.

Щодо суб’єктів владних повноважень як власників публічної інформації ВАСУ вказав на такі особливості, які слід обов’язково враховувати в разі звернення: поняття «суб’єкт владних повноважень» для цілей виконання обов’язків розпорядника публічної інформації не охоплює посадових осіб указаних вище органів. І хоча вони як носії організаційно-розпорядчих функцій одноосібно можуть прийняти рішення щодо доступу до інформації, усе-таки діють від імені самого суб’єкта. А тому належним відповідачем у справах щодо надання доступу до публічної інформації буде відповідний орган, до якого було подано запит, а не посадова особа, яка діє від імені цього органу (п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939).

У зв’язку з цим посадові особи вищезгаданих органів не можуть (не мають здатності) виконувати обов’язки розпорядника інформації, у тому числі обов’язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (ст. 14, 15 Закону № 2939).

У разі подання позову до таких осіб ВАСУ рекомендує судам залишати його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача. Зазначене слід також враховувати тим, хто направляє запити стосовно отримання публічної інформації, і тим, хто повинен надавати відповідь у межах компетенції, визначеної Законом.

Наведемо приклади, на які звертає увагу ВАСУ, коли посадові особи можуть ухвалити рішення щодо невідповідності запиту вимогам законодавства.

Сільський, селищний, міський голова, хоч і входить до системи місцевого самоврядування, органом місцевого самоврядування не є, а тому не володіє публічною інформацією в розумінні Закону та не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання до неї доступу за інформаційним запитом. Аналогічний підхід слід застосовувати й до глав районних (обласних) рад. Зазначений висновок можна зробити, виходячи з ч. 1 ст. 5 та ч. 1 ст. 12 Закону від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон № 280).

До того ж, Конституційний Суд України у п. 4 рішення від 06.07.99 р. № 7-рп/990 роз’яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема:

• представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян тощо;
• звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів;
• укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (ч. 3 ст. 42 Закону № 280). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його й наділили мандатом (тобто дорученням).

Стосовно інших категорій публічної інформації, то ВАСУ акцентує увагу на таких особливостях:

1. Розпорядниками інформації про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не виділені в користування, які можуть бути використані для будівництва й обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, є виконавчі комітети рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації або відповідні органи виконавчої влади;

2. Розпорядниками інформації щодо комунальних підприємств (про використання коштів, розподіл доходів, виплату заробітної плати, використання внесків і дотацій з бюджету, інші витрати) є самі комунальні підприємства;

3. Розпорядниками інформації про ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги (як такої, що становить суспільний інтерес) є виконавці/виробники таких послуг;

4. Державні й комунальні медичні установи є розпорядниками публічної інформації:

• як суб’єкти, які здійснюють медичне обслуговування, що становить суспільний інтерес;
• як суб’єкти господарювання щодо відомостей про свою діяльність;

5. Органи, які виконують делеговані державою повноваження, є розпорядниками інформації, пов’язаної з їх виконанням. При цьому передбачена законом можливість делегування повноважень не свідчить про факт такого делегування безпосередньо. Для з’ясування, чи є особа, що надає певний вид державних послуг, до якої надійшов запит на інформацію щодо таких послуг, розпорядником інформації в розумінні Закону, суди повинні встановити суть виконуваних повноважень і підстави їх реалізації.

Обов’язки розпорядника інформації

Відповідно до ст. 14 Закону № 2939 розпорядники інформації зобов’язані:

• оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами;
• систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні;
• вести облік запитів на інформацію;
• визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;
• мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації;
• надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об’єктивність наданої інформації та оновлювати оприлюднену інформацію.

Що оприлюднюється

Звичайно, перед тим, як звертатися до державних органів із відповідним запитом щодо отримання публічної інформації, слід ознайомитися, яку інформацію вони відповідно до Закону повинні оприлюднювати та в який строк.

Саме розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати (ст. 15 Закону № 2939):

• інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси;
• нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії, проекти рішень, що підлягають обговоренню;
• перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;
• порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;
• інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;
• плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;
• розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;
• загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;
• звіти, у тому числі щодо задоволення запитів на інформацію та інше.

При цьому Законом установлено строки оприлюднення зазначеної інформації – не пізніше 5 днів із дня затвердження (якщо йдеться про проекти – то 20 днів до їх прийняття).

Форма надання відповіді на запит на інформацію

Закон № 2939 не містить переліку способів ознайомлення запитувача інформації із запитуваною інформацією, за винятком випадків, передбачених законом. Спосіб ознайомлення визначається самим запитувачем інформації. Винятком є випадок, коли розпорядник інформації надсилає відповідь, у якій міститься відмова або відстрочка розгляду запиту. Для таких випадків законом передбачено обов’язкову письмову форму (ч. 5, 6 ст. 22 Закону № 2939).

Доступ до інформації може забезпечуватися як шляхом надання копій документів (ч. 2 ст. 21 Закону № 2939), так і шляхом перегляду документів за місцезнаходженням розпорядника інформації. Для останнього варіанта отримання інформації розпорядник інформації зобов’язаний визначати спеціальні місця для роботи запитувачів із документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо.

Закон № 2939 не вимагає від розпорядника інформації завіряти копії документа, що надається у відповідь на інформаційний запит. Проте необхідно враховувати, що розпорядник інформації зобов’язаний надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об’єктивність наданої інформації та оновлювати оприлюднену інформацію (п. 6 ч. 1 ст. 14 Закону № 2939).

Закон передбачає також можливість зазначення в запиті лише електронної адреси (ч. 5 ст. 19 Закону № 2939). Це свідчить про можливість обрання виключно електронної форми листування з розпорядником інформації і, відповідно, отримання відповіді на запит лише на електронну адресу.

У разі якщо запитувач просить надати відповідь на електронну адресу, розпорядник інформації повинен із дотриманням вимог діловодства оформити лист-відповідь (поставити підпис, указати посаду, дату й номер реєстрації листа) та надіслати його у сканованому вигляді на елект­ронну адресу запитувача.

Відшкодування витрат за надання інформації (копіювання та/або друк)

Відповідно до ч. 2 ст. 21 Закону № 2939 у разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов’язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк – усі витрати, здійснені під час копіювання та/або друкові документів обсягом більш як 10 сторінок.

При цьому питання щодо надання розпорядником інформації перших 10 сторінок документа (частини інформації) безоплатно одночасно з повідомленням запитувача про необхідність відшкодування витрат або повідомленням про відмову в задоволенні запиту у зв’язку з невідшкодуванням відповідних витрат прямо Законом № 2939 та іншими чинними нормативно-правовими актами не врегульовано.

Однак ВАСУ, зважаючи на міжнародно-правові стандарти у сфері доступу до публічної інформації, вважає, що належною практикою є надання за вимогою запитувача перших 10 сторінок безоплатно одночасно з повідомленням про необхідність відшкодування витрат на виготовлення копій решти документів.

Слід урахувати, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 22 Закону № 2939 розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в разі, якщо особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені ст. 21 цього Закону фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком. Але зазначене передбачає, що відмова в задоволенні запиту на цій підставі можлива лише за наявності одночасно двох обставин: установлення розпорядником інформації розміру плати за копіювання або друк, повідомлення розпорядником інформації запитувачу інформації про розмір та способи сплати фактичних витрат на копіювання та/або друк запитаної інформації.

Також читайте: «Публічна інформація: обмежений доступ»