Публичная информация: общий доступ

Как свидетельствует административная и судебная практика, распорядители информации и суды по-разному понимают термин «публичная информация» и применяют его неодинаково, что часто приводит к необоснованному ограничению права на доступ к информации. Для обеспечения одинакового понимания вопросов, связанных с доступом к публичной информации и практикой применения законодательства по этой тематике, воспользуемся постановлением Пленума ВАСУ от 29.09.16 г. № 10, а также другими нормативно-правовыми актами по этому вопросу, дающими ответы или разъяснения, которыми должны пользоваться как суды во время вынесения решений, так и субъекты властных полномочий во время принятия ими управленческих решений относительно предоставления информации.

Какая информация является публичной?

Конституция (ч. 2 ст. 34) предусматривает право каждого гражданина свободно собирать, хранить, использовать и распространять информацию устно, письменно или иным способом – на свой выбор. Во исполнение этого требования был принят Закон от 13.01.11 г. № 2939-VІ «О доступе к публичной информации» (далее – Закон № 2939). Целью этого Закона является обеспечение прозрачности и открытости деятельности субъектов властных полномочий (распорядителей информации) и создание механизмов реализации права каждого на доступ к публичной информации.

Также согласно Закону от 11.02.15 г. № 183-VIII «Об открытости использования публичных средств» распорядители, получатели бюджетных средств, органы Пенсионного фонда, коммунальные госпредприятия, а также фонды общеобязательного государственного социального страхования обязаны обнародовать на едином веб-портале информацию об использовании средств.

Вышеупомянутые Законы взаимосвязаны одним предметом – публичной информацией, к которой, в частности, относится использование публичных средств.

На сегодня большинство нарушений права на доступ к информации вызваны прежде всего с низким уровнем знаний национального законодательства и международных стандартов в этой сфере. Можно выделить три проблемы, связанные с применением понятия «публичная информация» на практике:

• понимание «публичного» характера информации;
• привязка информации к предусмотренным законодательством обязанностям распорядителя;
• доступ к информации, которой распорядитель владеет, а также ограничения по ее предоставлению.

Вообще слово «публичный» имеет несколько разных значений, в частности «открытый» и связанный со сферой публичной власти, то есть противоположный к частному.

Процитируем определение, даное в ст. 1 Закона № 2939: «публичная информация – это отраженная и задокументированная какими-либо средствами и на каких-либо носителях информация, которая была получена или создана в процессе выполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, или которая находится во владении субъектов властных полномочий, других распорядителей публичной информации, определенных этим Законом».

То есть в Законе публичный характер информации указывает на второе из приведенных значений: касающийся информации органов публичной власти или распорядителей, которые наделены публично-правовыми полномочиями или выполняют публично-важную функцию.

Более детально получить представление о публичной информации можно исходя из ст. 13 Закона № 2939 относительно ее перечня, а именно:

• вся информация, которая находится во владении субъектов властных полномочий, которыми являются органы государственной власти, другие государственные органы, органы местного самоуправления, органы власти АР Крым, другие субъекты, осуществляющие властные управленческие функции согласно законодательству, и решения которых являются обязательными для выполнения;
• информация относительно использования бюджетных средств юридическими лицами, которые финансируются из государственного, местных бюджетов, бюджета АР Крым;
• информация, связанная с выполнением лицами делегированных полномочий субъектов властных полномочий согласно закону или договору, включая предоставление образовательных, оздоровительных, социальных или других государственных услуг;
• информация относительно условий поставки товаров, услуг и цен на них, если речь идет о субъектах хозяйствования, которые занимают доминирующее положение на рынке, или наделены специальными либо исключительными правами, или являются природными монополиями;
• информация о состоянии окружающей среды, качестве пищевых продуктов и предметов быта, аварии, катастрофы, опасные природные явления и другие чрезвычайные события, которые произошли или могут произойти и угрожают здоровью и безопасности граждан;
• другая информация, представляющая общественный интерес (общественно необходимая информация).

Распорядители публичной информации

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 13 Закона № 2939 распорядителями информации для целей этого Закона признаются субъекты властных полномочий:

• органы государственной власти;
• другие государственные органы;
• органы местного самоуправления;
• органы власти АР Крым;
• другие субъекты, которые осуществляют властные управленческие функции согласно законодательству и решения которых являются обязательными для исполнения.

Относительно субъектов властных полномочий как владельцев публичной информации ВАСУ указал на такие особенности, которые нужно обязательно учитывать в случае обращения: понятие «субъект властных полномочий» для целей исполнения обязанностей распорядителя публичной информации не охватывает должностных лиц указанных выше органов. И хотя они как носители организационно-распорядительных функций единолично могут принять решение относительно доступа к информации, все-таки действуют от имени самого субъекта. И поэтому надлежащим ответчиком по делам относительно предоставления доступа к публичной информации будет соответствующий орган, в который был представлен запрос, а не должностное лицо, которое действует от имени этого органа (п. 1 ч. 1 ст. 13 Закона № 2939).

В связи с этим должностные лица вышеупомянутых органов не могут (не способны) исполнять обязанности распорядителя информации, в том числе обязанности относительно учета и обнародования публичной информации (ст. 14, 15 Закона № 2939).

В случае подачи иска против таких лиц ВАСУ рекомендует судам оставлять его без удовлетворения из-за непринадлежности ответчика (неспособности таким ответчиком нарушить права истца), при условии если истец откажется от их замены на надлежащего ответчика и/или суд не найдет оснований для привлечения другого ответчика. Указанное следует также учитывать тем, кто направляет запросы относительно получения публичной информации, и тем, кто должен предоставлять ответ в пределах компетенции, определенной Законом.

Приведем примеры, на которые обращает внимание ВАСУ, когда должностные лица могут утвердить решение о несоответствии запроса требованиям законодательства.

Сельский, поселковый, городской голова, хотя и входит в систему местного самоуправления, органом местного самоуправления не является, а потому не владеет публичной информацией в понимании Закона и не может быть надлежащим ответчиком в споре о предоставлении к ней доступа по информационному запросу. Аналогичный подход следует применять и к головам районных (областных) советов. Указанный вывод можно сделать, исходя из ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 12 Закона от 21.05.97 г. № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» (далее – Закон № 280).

К тому же Конституционный Суд Украины в п. 4 решения от 06.07.99 г. № 7-рп/990 разъяснил, что городской голова как лицо, которое имеет представительский мандат, выступает от имени избирателей, в частности:

• представляет территориальную громаду, городской совет и его исполнительный комитет в отношениях с государственными органами, другими органами местного самоуправления, объединениями граждан и т. п.;
• обращается в суд по вопросам признания незаконными актов соответствующих органов местного самоуправления, местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, которые ограничивают права и интересы территориальной громады, а также полномочия совета и его органов;
• заключает от имени территориальной громады, городского совета и его исполнительного комитета договоры в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 42 Закона № 280). Выполнение этих функций и полномочий имеет место по той причине, что избиратели избрали его и наделили мандатом (то есть поручением).

Что касается других категорий публичной информации, то ВАСУ акцентирует внимание на следующих особенностях:

1. Распорядителями информации о земельных участках коммунальной или государственной формы собственности, не выделенных в пользование, которые могут быть использованы для строительства и обслуживания жилых домов, хозяйственных зданий и сооружений, являются исполнительные комитеты советов, Киевская и Севастопольская городские госадминистрации или соответствующие органы исполнительной власти.

2. Распорядителями информации относительно коммунальных предприятий (об использовании средств, распределении доходов, выплате заработной платы, использовании взносов и дотаций из бюджета, других расходах) являются сами коммунальные предприятия.

3. Распорядителями информации о ценах/тарифах на жилищно-коммунальные услуги (как такой, которая составляет общественный интерес) являются исполнители/производители таких услуг.

4. Государственные и коммунальные медицинские учреждения являются распорядителями публичной информации:

• как субъекты, осуществляющие медицинское обслуживание, что составляет общественный интерес;
• как субъекты хозяйствования относительно сведений о своей деятельности;

5. Органы, которые выполняют делегированные государством полномочия, являются распорядителями информации, связанной с их выполнением. При этом предусмотренная законом возможность делегирования полномочий не свидетельствует о факте такого делегирования непосредственно. Для выяснения, является ли лицо, которое предоставляет определенный вид государственных услуг, которой поступил запрос на информацию относительно таких услуг, распорядителем информации в понимании Закона, суды должны установить суть выполняемых полномочий и основания их реализации.

Обязанности распорядителя информации

Согласно ст. 14 Закона № 2939 распорядители информации обязаны:

• обнародовать информацию, предусмотренную этим и другими законами;
• систематически вести учет документов, которые находятся в их владении;
• вести учет запросов на информацию;
• определять специальные места для работы запрашивающих с документами или их копиями, а также предоставлять право запрашивающим делать выписки из них, фотографировать, копировать, сканировать их, записывать на какие-либо носители информации и т. п.;
• иметь специальные структурные подразделения или назначать ответственных лиц для обеспечения доступа запрашивающих к информации и обнародованию информации;
• предоставлять и обнародовать достоверную, точную и полную информацию, а также в случае необходимости проверять правильность и объективность предоставленной информации и обновлять обнародованную информацию.

Что обнародуется

Конечно, прежде чем обращаться в государственные органы с соответствующим запросом относительно получения публичной информации, нужно ознакомиться, какую информацию они согласно Закону должны обнародовать и в какой срок.

Именно распорядители информации обязаны обнародовать (ст. 15 Закона № 2939):

• информацию об организационной структуре, миссии, функциях, полномочиях, основных задачах, направлениях деятельности и финансовых ресурсах;
• нормативно-правовые акты, акты индивидуального действия, проекты решений, подлежащие обсуждению;
• перечень и условия получения услуг, которые предоставляются этими органами, формы и образцы документов, правила их заполнения;
• порядок составления, представления запроса на информацию, обжалования решений распорядителей информации, действий или бездействия;
• информацию о системе учета, видах информации, которую хранит распорядитель;
• планы проведения и повестку дня своих открытых заседаний;
• расположение мест, где предоставляются необходимые запрашивающим формы и бланки учреждения;
• общие правила работы учреждения, правила внутреннего трудового распорядка;
• отчеты, в том числе относительно удовлетворения запросов на информацию и пр.

При этом Законом установлены сроки обнародования указанной информации – не позднее 5 дней со дня утверждения (если речь идет о проектах – то 20 дней до их принятия).

Форма предоставления ответа на запрос на информацию

Закон № 2939 не содержит перечня способов ознакомления запрашивающего информацию с запрашиваемой информацией, за исключением случаев, предусмотренных законом. Образ ознакомления определяется самим запрашивающим информацию. Исключением является случай, когда распорядитель информации направляет ответ, в котором содержится отказ или отсрочка рассмотрения запроса. Для таких случаев законом предусмотрена обязательная письменная форма (ч. 5, 6 ст. 22 Закона № 2939).

Доступ к информации может обеспечиваться как путем предоставления копий документов (ч. 2 ст. 21 Закона № 2939), так и путем просмотра документов по местонахождению распорядителя информации. Для последнего варианта получения информации распорядитель информации обязан определять специальные места для работы запрашивающих с документами или их копиями, а также предоставлять право запрашивающим делать выписки из них, фотографировать, копировать, сканировать их, записывать на какие-либо носители информации и т. п.

Закон № 2939 не требует от распорядителя информации заверять копии документа, который предоставляется в ответ на информационный запрос. Однако необходимо учитывать, что распорядитель информации обязан предоставлять и обнародовать достоверную, точную и полную информацию, а также в случае необходимости проверять правильность и объективность предоставленной информации и обновлять обнародованную информацию (п. 6 ч. 1 ст. 14 Закона № 2939).

Закон предусматривает также возможность указания в запросе только электронного адреса (ч. 5 ст. 19 Закона № 2939). Это свидетельствует о возможности выбора исключительно электронной формы переписки с распорядителем информации и соответственно получение ответа на запрос только на электронный адрес.

В случае если запрашивающий просит предоставить ответ на электронный адрес, распорядитель информации должен с соблюдением требований делопроизводства оформить письмо-ответ (поставить подпись, указать должность, дату и номер регистрации письма) и направить его в сканированном виде на электронный адрес запрашивающего.

Возмещение расходов на предоставление информации (копирование и/или печать)

Согласно ч. 2 ст. 21 Закона № 2939 в случае если удовлетворение запроса на информацию предусматривает изготовление копий документов объемом более 10 страниц, запрашивающий обязан возместить фактические расходы на копирование и печать – все расходы, осуществленные во время копирования/или печати документов объемом более 10 страниц.

При этом вопрос относительно предоставления распорядителем информации первых 10 страниц документа (части информации) безвозмездно одновременно с уведомлением запрашивающего о необходимости возмещения расходов или уведомлением об отказе в удовлетворении запроса в связи с невозмещением соответствующих расходов прямо Законом № 2939 и другими действующими нормативно-правовыми актами не урегулирован.

Одна ВАСУ, принимая во внимание международно-правовые стандарты в сфере доступа к публичной информации, считает, что надлежащей практикой является предоставление по требованию запрашивающего первых 10 страниц безвозмездно одновременно с уведомлением о необходимости возмещения расходов на изготовление копий остальных документов.

Следует учесть, что согласно п. 3 ч. 1 ст. 22 Закона № 2939 распорядитель информации имеет право отказать в удовлетворении запроса в случае, если лицо, которое подало запрос на информацию, не оплатило предусмотренные ст. 21 этого Закона фактические расходы, связанные с копированием или печатью. Но указанное предусматривает, что отказ в удовлетворении запроса на этом основании возможен лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: установление распорядителем информации размера платы за копирование или печать, сообщение распорядителем информации запрашивающему информацию о размере и способах уплаты фактических расходов на копирование и/или печать запрошенной информации.

Читайте также: «Публичная информация: ограниченный доступ»