Профессионально-квалификационная сфера и должности работников местного самоуправления

В связи с децентрализацией и реформами, происходящими в Украине, на сегодня актуальной является проблема определения и формирования компетенций и характеристик должностей в местном самоуправлении. В этой статье приведен перечень должностей органов местного самоуправления (далее – ОМС), дано разъяснение, является ли должностное лицо такого органа государственным служащим, чем руководствоваться, определяя эффективность работы работника, и т. п.

Правовой статус должностных лиц, которые работают в ОМС, регулируется Конституцией Украины, КЗоТом и Законами от 28.08.18 г. № 93-IV «О статусе депутатов местных советов», от 21.05.97 г. № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» (далее – Закон № 280), от 11.10.17 г. № 2493-III «О службе в органах местного самоуправления» (далее – Закон № 2493) и другими законодательными актами.

Закон № 2493 определяет порядок поступления на службу в ОМС. Для этой категории должностей предусмотрены особые правила приобретения полномочий, определенные профильным Законом № 280. Нюансы прохождения службы в органах местного самоуправления урегулированы Законом № 2493.

На сегодня это единственные нормативно-правовые акты, которые определяют систему и гарантии местного самоуправления в Украине, принципы организации и деятельности, правовой статус и порядок прохождения службы должностных лиц местного самоуправления.

Является ли должностное лицо ОМС госслужащим?

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона № 2493 должности сельского, поселкового, городского головы, председателя и заместителей председателя районного, областного совета, председателя постоянной комиссии по вопросам бюджета областных советов относятся к категории выборных должностей. Статьей 2 Закона № 2493 определено, что лицо, которое работает в ОМС, имеет соответствующие должностные полномочия относительно осуществления организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций и получает зарплату из средств местного бюджета, является должностным лицом местного самоуправления.

В ст. 3 «Должности в органах местного самоуправления» Закона № 2493 указано, что должностями в органах местного самоуправления являются: выборные должности, на которые лица избираются на местных выборах; выборные должности, на которые лица избираются или утверждаются соответствующим советом; должности, на которые лица назначаются сельским, поселковым, городским головой, председателем районного, районного в городе, областного совета на конкурсной основе или по другой процедуре, предусмотренной законодательством Украины. Должности в ОМС распределены по соответствующим категориям согласно ст. 14 Закона № 2493. Следовательно, должностные лица местного самоуправления не являются государственными служащими.

Кроме того, в соответствии со ст. 5 Закона от 10.12.15 г. № 889-VIII «О государственной службе» (далее – Закон № 889) правовое регулирование государственной службы осуществляется Конституцией Украины, данным и другими законами Украины, международными договорами, постановлениями Верховной Рады, указами Президента, актами КМУ и центрального органа исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в сфере государственной службы. Действие Закона № 889 не распространяется на депутатов местных советов, должностных лиц местного самоуправления.

Названия должностей работников органов ОМС

В п. 2 приказа ГУ Госслужбы от 29.12.09 г. № 406 рекомендуется областным, городским, районным (районным в городах), сельским, поселковым советам во время разработки конкретных профессионально-квалификационных характеристик и соответствующих должностных инструкций должностных лиц местного самоуправления руководствоваться Типовыми профессионально-квалификационными характеристиками должностных лиц местного самоуправления, утвержденными данным приказом.

Приведем перечень должностей ОМС, указанных в данных Типовых характеристиках:

• управляющий делами (секретарь) исполнительного комитета (аппарата) местного совета;
• директор департамента городского совета;
• первый заместитель, заместитель директора департамента городского совета; начальник управления, отдела (самостоятельного), другого исполнительного органа городского (районного в городе) совета;
• заместитель начальника управления, отдела (самостоятельного), другого исполнительного органа городского (районного в городе) совета;
• начальник управления, отдела, заведующий сектором в составе департамента, начальник отдела, заведующий сектором в составе управления, другого исполнительного органа;
• заместитель начальника управления, отдела в составе департамента, заместитель начальника отдела в составе управления, другого исполнительного органа;
• начальник управления, отдела, другого структурного подразделения исполнительного комитета (аппарата) местного совета;
• главный бухгалтер, администратор, государственный регистратор, главный специалист, ведущий специалист, специалист 1-й категории, специалист 2-й категории, специалист;
• советник городского головы, председателя областного, районного (районного в городе) совета;
• помощник городского головы, председателя областного, районного (районного в городе) совета.

Этот перечень в целом соответствует перечню должностных лиц местного самоуправления (по территориально-административному признаку), приведенному в ст. 14 Закона № 2493.

Определение эффективности и результативности работы должностного лица ОМС

Для организации эффективной работы должностных лиц ОМС нужно правильно определить суть их работы и разработать специальные квалификационные требования, то есть создать объективные предпосылки для успешной деятельности всего государственного или публичного органа.

Все направления управления персоналом так или иначе связаны с разработкой должностных инструкций и с использованием вытекающих из них требований (специальных или квалификационных) к сотрудникам. Ими стоит руководствоваться для принятия любых кадровых решений и таких процедур, как отбор, оценка, увольнение, повышение квалификации служащих, а также формирование их рабочего поведения.

Вопрос исследования профессии госслужащего по показателям его эффективности и результативности основывается, в первую очередь, на конкретных требованиях к должности. Конечно, опытные специалисты служб управления персоналом могут наскоро подготовить требования к любой должности в государственном органе, исходя из оценки показателей результативности.

Например, эффективность профессиональной служебной деятельности главного специалиста мы оцениваем по следующим показателям:

1) выполняемый объем работы и интенсивность труда, соблюдение служебной дисциплины;

2) своевременность и оперативность выполнения поручений;

3) качество выполняемой работы;

4) способность выполнять должностные функции самостоятельно, без помощи руководителя;

5) способность четко организовывать и планировать выполнение порученных задач, умение рационально использовать рабочее время, расставлять приоритеты;

6) творческий подход к решению поставленных задач, активность и инициатива в освоении новых компьютерных и информационных технологий, способность быстро адаптироваться к новым условиям и требованиям и т. п.

Организация работы по разработке и определению специальных требований в зависимости от численности и трудовой нагрузки на структурные подразделения публичного или государственного органа и сформированной модели распределения полномочий возможна по двум сценариям:

• или служба управления персоналом ОМС формирует таблицы, содержащие специальные требования, и направляет их для заполнения руководителям структурных подразделений госоргана,
• или сама служба управления персоналом ОМС формирует и заполняет эти таблицы. Заполненные таблицы направляются на согласование в структурные подразделения ОМС. Если отдельные графы не могут быть заполнены службой управления персоналом из-за отсутствия необходимой информации, то они заполняются руководителями структурного подразделения на этапе согласования.

Аналогичные сценарии можно применять и к процессу разработки должностных инструкций.

Независимо от выбранного сценария, служба управления персоналом выполняет координирующую и контролирующую функции, проводит рабочие совещания с ответственными сотрудниками структурных подразделений ОМС, если возникают вопросы – предоставляет необходимые разъяснения.

Основными критериями классификации должностей служащих являются организационно-правовой уровень органа, принимающего их на работу, объем и характер компетенции на конкретной должности, роль и место должности в структуре публичного органа. Функциональное содержание должности определяют в соответствии со структурой органа (которая определяется штатным расписанием), функциями и деятельностью соответствующего органа. Структура и общая численность исполнительных органов и аппарата ОМС является внутренним организационно-нормативным документом. Понятно, что названия должностей в штатных расписаниях должны соответствовать названиям должностей, приведенным в Классификаторе профессий.

Должностная инструкция для работника ОМС

Специальная компетенция должностных лиц должна отражаться в должностной инструкции, где четко определены место и роль должностного лица ОМС в процессе деятельности подразделения, рамки полномочий, отношения по должности, права, обязанности, ответственность, условия для эффективной работы. Поскольку должностная инструкция разрабатывается руководителями структурных подразделений для должности каждого работника, то можно также использовать для этого материалы в настоящее время не действующего Справочника типовых профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих, а также, конечно, положения о структурном подразделении, разработанного в ОМС.

Справочник типовых профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих (Выпуск 76) (далее – Справочник) содержит рекомендованные материалы, которые могут быть использованы для разработки конкретных профессионально-квалификационных характеристик и должностных инструкций. Справочник был разработан во исполнение Закона № 889 и п. 2 Мероприятий по осуществлению Программы кадрового обеспечения государственной службы, утвержденной Указом Президента от 10.11.95 г. № 1035/95.

Согласно действующему на то время законодательству (до принятия Закона № 889) конкретные обязанности и права государственных служащих определялись на основе Справочника типовых профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих, утвержденного Нацагентством по вопросам госслужбы от 13.09.11 г. № 11 (прекратил действие согласно приказу Нацагентства по вопросам госслужбы от 11.07.17 г. № 147, далее – Справочник № 11), и записывались в должностные положения и инструкции, которые утверждались руководителями соответствующих государственных органов в рамках закона и их компетенции.

Справочник обеспечивал единство в определении должностных обязанностей госслужащих и квалификационных требований относительно определенных категорий и должностей. В соответствии с названием данного документа в его основу был положен должностной признак, поскольку требования к квалификации государственных служащих определяются их должностными обязанностями, которые и обусловливают название должности. Нужно отметить, что со Справочником № 11 как с источником компетенций для должностей местного самоуправления можно концептуально согласиться с позиции обобщенного подхода в части анализа деятельности должностных лиц ОМС.

Специальная компетенция и квалификация должностных лиц ОМС по большей части определяется в рамках действия подзаконных нормативных актов, в частности:

• Законом № 280;
• постановлениями Верховной Рады и КМУ;
• нормативно-правовыми актами других органов власти;
• уставами территориальных громад.

Другие требования предусматриваются локальными документами органов самоуправления, в частности должностными инструкциями, положениями о структурном отделе, трудовыми договорами и т. п.