Административное обжалование в ОМС

Является ли местный совет высшим административным органом исполкома? Сколько комиссий по рассмотрению жалоб может быть создано в территориальной общине? Кто может входить в состав комиссии по рассмотрению жалоб, в частности, могут ли местные депутаты входить в состав такой комиссии? Эксперты Проекта EU4PAR прокомментировали отдельные вопросы административного обжалования в ОМС (в соответствии с Законом Украины «Об административной процедуре»).

ЗАП устанавливает несколько правил по административному обжалованию:

1) если (специальный) закон определяет (специального) субъекта рассмотрения жалоб, то применяется именно такой механизм (абз. первый ч. 1 ст. 79 ЗАП). Например, обжалование решений, действий и бездействия государственных регистраторов прав осуществляется в Министерство юстиции;

2) если речь идет о делегированных для ОМС полномочиях органов исполнительной власти, то субъектом рассмотрения жалоб в административном порядке является ЦОИВ (центральный орган исполнительной власти), реализующий соответствующую государственную политику (абз. второй ч. 1 ст. 79 ЗАП). Например, по вопросам регистрации местожительства субъектом рассмотрения жалоб является Государственная миграционная служба;

3) в отношении административных актов ОМС, не охваченных первыми двумя пунктами, следующим работает правило обжалования в административный орган высшего уровня. В частности, если речь идет о собственных полномочиях ОМС, то жалобу в административном порядке можно подать в административный орган (АО) высшего уровня (абз. первый ч. 1 ст. 79 ЗАП). Например, по собственным видам социальной помощи, если решение принимается специалистом, то жалобу может рассмотреть руководитель соответствующего исполнительного органа/структурного подразделения, то есть руководитель соответствующего специалиста (это может быть урегулировано собственным НПА ОМС);

4) в исключительных случаях, если АО не имеет административного органа высшего уровня (например, местный совет; местный председатель; исполком, по общему правилу), то административное обжалование возможно, только в случае образования комиссии по рассмотрению жалоб (ч. 3 ст. .79 ЗАП) при таком административном органе.

В то же время в ежедневной практике деятельности ОМС возникли следующие вопросы:

• является ли местный совет высшим административным органом для исполкома?
• сколько комиссий по рассмотрению жалоб может быть образовано в территориальной общине?
• кто может входить в состав комиссии по рассмотрению жалоб, в частности, могут ли местные депутаты входить в состав такой комиссии?

Ответы:

1. Является ли местный (сельский, поселковый, городской) совет высшим административным органом для исполкома?

Нет, местный совет не является высшим административным органом для исполкома по общему правилу. Поскольку признаком инстанциональности (превосходства) является наличие общей (одинаковой) предметной компетенции.

Предметная компетенция означает, что «административный орган рассматривает и разрешает дела, отнесенные к его ведению законом» (ч. 1 ст. 21 ЗАП). У местного совета и исполнительных органов (в том числе исполкома) - разная предметная компетенция. В частности, все полномочия по предоставлению административных услуг, где исполком выдает собственные административные акты, предоставленные исполнительным органам законом, а сам местный совет не имеет предметной компетенции решать эти же вопросы. То есть предметы ведения этих органов не одинаковы, поэтому нет оснований для квалификации совета как высшего административного органа над исполкомом.

Общность (одинаковость) предметной компетенции можно продемонстрировать на примере органов государственной исполнительной власти. Такие отношения «инстанциональности» есть между налоговыми органами разных уровней, пенсионными органами и т.п. Напоминаем, что с точки зрения ЗАП эта инстанционность имеет место между «административными органами» (которым может быть как орган в целом, так и его структурное подразделение или отдельное должностное лицо АО).

То есть об отношениях «АО – высшее АО» речь может идти именно в случае, когда эти субъекты (АО) имеют общую (одинаковую) предметную компетенцию / предметы ведения (социальная защита; земельные вопросы; благоустройство и т.п.).

Наличие у местного совета полномочий отменять решения исполкома не является признаком того, что совет является высшим АО для исполкома. Это инструмент политико-управленческого контроля для дискреционного реагирования (по усмотрению местного совета). Сама конструкция ч. 9 ст. 59 ЗУ «О местном самоуправлении в Украине» говорит о том, что «решения исполнительного комитета совета… могут быть отменены соответствующим советом».

Законодатель не возложил на местный совет обязанность «рассматривать жалобы на решение исполкома». Соответственно, отмена актов исполкома может осуществляться местным советом по собственной инициативе совета, то есть когда местный совет считает необходимым вмешаться, но не обязательно по каждому обращению/жалобе. Местный совет не обязан начинать соответствующее производство и не гарантирует ни одному лицу правовую защиту в административном порядке.

Местный совет не должен рассматривать все жалобы на все административные акты (АА) исполкома и с точки зрения принципов эффективности и здравомыслия (здравого смысла). Это было бы не только неэффективно (учитывая возможную продолжительность рассмотрения, вопросы профессиональности/компетентности; неоправданная нагрузка на совет и т.п.), но вело бы к вмешательству в компетенцию исполкома.

Справочно заметим, что такие же полномочия «по отмене решений» наличествуют в отношениях других органов (например, Президент может отменять решения глав МГА; КМУ может отменять приказы министерств и других ЦОИВ). Однако это также не отношения «административного обжалования», а именно инструмент политико-управленческого контроля. У этих органов разная предметная компетенция. Так что ни Президент, ни КМУ не обязаны рассматривать жалобы в административном порядке на решения глав ГГА и приказы ЦОИВ.

А административное обжалование предусматривает, что соответствующий субъект является обязательным (обязанным) субъектом рассмотрения жалоб, и не может не рассмотреть жалобу на административный акт (АА) и не принять свой АА по результатам решения (пересмотра) дела по жалобой. Соответственно жалобщик имеет право требования о рассмотрении его жалобы и принятии решения (АА).

Важно также напомнить, что до вступления в силу Закона Украины «Об административной процедуре» (т.е. до 15.12.2023) неизвестно примеров в толковании и практике, чтобы местные советы рассматривали в обязательном порядке жалобы на решение исполнительного комитета, с обязательным принятием решение (удовлетворение жалобы и отмена АА или отказ в отмене). ЗАП не менял предметной компетенции этих органов.

Следовательно, рекомендуем не допускать некорректного толкования законодательства и не возлагать на местный совет полномочия по рассмотрению жалоб на административные акты, процедурные действия и решения, бездействие исполкома.

Исключение из этого общего правила может касаться только тех случаев, когда местный совет делегировал свои отдельные полномочия исполкому. Если речь идет именно об административных полномочиях (относительно принятия АА), то в этой части совет может закрепить за собой полномочия по рассмотрению жалоб на соответствующие АА.

2. Сколько комиссий по рассмотрению жалоб может быть образовано в территориальной общине – одну или несколько?

Учитывая ответ на вопрос 1, в территориальной общине по крайней мере на уровне «местный совет – исполком» может быть создана как одна комиссия по рассмотрению жалоб, так и две отдельные комиссии.

КМУ в Примерном положении о комиссии по рассмотрению жалоб рекомендует образование одной комиссии. То есть эта комиссия является «общей». Аргументом для одной комиссии является прежде всего то обстоятельство, что и для местного совета, и для исполкома основную часть административного производства осуществляют специалисты (отраслевых) исполнительных органов. То есть одна (общая) комиссия – это, прежде всего, профессиональность.

Важно отметить, что в случае образования одной (общей) комиссии по рассмотрению жалоб – окончательное решение по жалобе принимается «соответствующим административным органом» (абз. второй ч. 2 ст. 79 ЗАП), то есть это означает, что в отношении административных актов (АА) местного совета – решение принимается советом, а в отношении АА исполкома – исполкомом (например, местный совет принимает решения по земельному вопросу, а исполком – по вопросам размещения наружной рекламы). Образование одной (общей) комиссии при местном совете, как рекомендует Примерное положение о комиссии по рассмотрению жалоб, не допускает переход предметной компетенции административных органов (исполком, местный председатель), административные акты которых могут обжаловаться в эту комиссию, в местный совет, при котором такая комиссия создана.

Если в территориальной общине есть значительный объем жалоб, или «политические вызовы» в отношениях «совет – исполком», или без каких-либо условий, то местный совет и исполком могут образовать две отдельные комиссии, или же комиссия может быть образована только при одном из этих АО. Поскольку и совет, и исполком являются отдельными (самостоятельными) административными органами без единой (общей) предметной компетенции.

3. Кто может входить в состав комиссии по рассмотрению жалоб, в частности, могут ли местные депутаты входить в состав такой комиссии?

Исходя из абз. первого ч. 2 ст. 79 ЗАП, в состав комиссии по рассмотрению жалоб (или отдельных комиссий) должны входить прежде всего «должностные лица административного органа», то есть те субъекты, которые реализуют компетенцию административного органа (осуществляют административное производство, принимают административные акты). См. раздел также ст. 22 ЗАП («Должностное лицо административного органа»).

Полномочия местного совета реализуют местные депутаты. То есть они являются теми должностными лицами, из которых состоит местный совет как АО.

Некорректно для толкования категории «должностное лицо АО» применять подход служебного законодательства (в частности, Закона «О службе в органах местного самоуправления»).

Ведь, во-первых, определения терминов предоставляются преимущественно для целей конкретного закона.

Во-вторых, ЗАП употребляет не термин «должностные лица местного самоуправления», а именно «должностные лица административного органа», то есть это разные конструкции.

В-третьих, ЗАП касается не только ОМС, но и органов исполнительной власти (а из законодательства о государственной службе понятие «должностных лиц» исключено с 2016 года) и функциональных АО, которые вообще не являются органами власти в уставном смысле.

В-четвертых, очевидно, что местный совет без местных депутатов не в состоянии изовывать свою компетенцию в принципе.

Следовательно, местные депутаты могут включаться в состав комиссии по рассмотрению жалоб. Они ведь являются должностными лицами местного совета как административного органа.

Важно отметить, что местные депутаты включаются в состав комиссии по рассмотрению жалоб не как представители институтов гражданского общества, а именно должностные лица этого АО.

Привлечение местных депутатов к рассмотрению жалоб на решение местного совета по ЗАП важно для формирования доверия местного совета к результатам работы этой комиссии, ее выводам.

Аналогичный подход касается и исполкома. То есть статус членов исполкома (это должностные лица местного самоуправления или другие члены исполкома) с точки зрения ЗАП – это «должностные лица АО» - исполкома.

Следовательно, исходя из цели ЗАП в этой части, комиссия по рассмотрению жалоб – это орган, который благодаря коллегиальности и возможному привлечению представителей институтов гражданского общества должен способствовать большей беспристрастности (беспристрастности) в рассмотрении жалоб.

Следовательно, учитывая изложенное, в состав комиссии по рассмотрению жалоб местного совета и исполкома могут включаться:

• местные депутаты,
• члены исполкома,
• специалисты отдельных исполнительных органов местного совета (должностные лица ТС),
• представители институтов гражданского общества (до 1/3 от состава).

Дополнительно. Относительно нормы ч. 4 ст. 79 ЗАП, которая не позволяет участвовать в рассмотрении дела по жалобе тому должностному лицу, принимавшему административный акт, то заметим, что речь идет именно об единоличном принятии АА. Соответственно, ни для членов исполкома, ни для местных депутатов нет общего ограничения участвовать в рассмотрении жалобы на АА исполкома или совета. Можно лишь рекомендовать для большей беспристрастности не поручать подготовку конкретного дела по жалобе к рассмотрению тому же должностному лицу, готовившему обжалуемый АА.

Эта публикация подготовлена в рамках проекта "Продолжение поддержки комплексной реформы государственного управления в Украине" (EU4PAR 2), финансируемого ЕС. Содержание публикации не является отражением официальной позиции Европейского Союза