Средства местных бюджетов: контроль за использованием

Финансовый контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов является важным элементом предупреждения правонарушений в деятельности бюджетных учреждений. В процессе децентрализации органы местного самоуправления получили дополнительные финансовые ресурсы и новые возможности. Между тем бюджетное законодательство требует от них обеспечения прозрачности и эффективности бюджетного процесса. Как и кем осуществляется сегодня финансовый контроль в этой сфере, расскажем в статье.

Бюджет под контролем

Согласно ст. 19 Бюджетного кодекса контроль за соблюдением бюджетного законодательства и аудит осуществляются на всех стадиях бюджетного процесса. Их целью являются:

• выявление отклонений от принятых стандартов;
• установление нарушений относительно законности и эффективности расходования бюджетных ресурсов;
• привлечение виновных лиц к ответственности;
• осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в дальнейшем.
• Государственный финансовый контроль делится на:
• государственный независимый (внешний) финансовый контроль (аудит);
• государственный внутренний финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль осуществляется от имени государства специально созданными органами, деятельность которых определяется нормативно-правовыми актами и другими документами. На сегодня такими органами являются:

• Министерство финансов Украины;
• Счетная палата Украины;
• Государственная аудиторская служба Украины.

Механизмами осуществления внешнего государственного финансового контроля на местном уровне являются аудит, инспектирование (в форме ревизий), проверки и мониторинг закупок.

! Внутренний контроль и внутренний аудит на местном уровне осуществляют распорядители бюджетных средств.

Счетная палата

Во время аудита на местном уровне Счетной палатой проверяются следующие вопросы:

• законность, полнота начисления, своевременность уплаты и зачисления в местные бюджеты закрепленных за ними общегосударственных налогов и сборов или их части;
• правильность определения и распределения, своевременность и полнота перечисления трансфертов, их законность и эффективность использования;
• законность и эффективность использования средств местных бюджетов в части расходов, которые определяются функциями государства и переданы на исполнение местному самоуправлению.

Счетной палатой может проводиться финансовый аудит и аудит эффективности. Под финансовым аудитом понимается проверка, анализ и оценивание правильности ведения, полноты учета и достоверности отчетности относительно поступлений и расходов бюджета, в частности:

• установления фактического состояния дел относительно целевого использования бюджетных средств;
• соблюдения требований законодательства в случае осуществления операций с бюджетными средствами.

Аудит эффективности предусматривает установление фактического состояния дел и предоставление оценки относительно:

• своевременности и полноты бюджетных поступлений;
• производительности, результативности, экономности использования бюджетных средств их распорядителями и получателями;
• законности, своевременности и полноты принятия управленческих решений участниками бюджетного процесса;
• состояния внутреннего контроля распорядителей бюджетных средств.

Основанием для осуществления мероприятий государственного внешнего финансового контроля Счетной палатой является план работы, который размещается на ее официальном сайте, а для внеплановых мероприятий – соответствующее решение Счетной палаты.

По результатам аудита составляется отчет, составными частями которого являются акт, выводы и рекомендации (предложения). Замечания к отчету могут быть предоставлены в 5-дневный срок после обсуждения проекта отчета члену Счетной палаты, который их рассматривает и составляет справку о результатах рассмотрения. Замечания и справка прилагаются к отчету и являются его неотъемлемыми частями. В месячный срок объект контроля информирует о результатах рассмотрения решения и запланированных и принятых мерах.

Госаудитслужба

К основным полномочиям Госаудитслужбы относится осуществление контроля за:

• целевым, эффективным и результативным использованием средств местных бюджетов и сохранением коммунального имущества;
• достоверностью определения потребности в бюджетных средствах при составлении плановых бюджетных показателей;
• законностью, эффективностью и результативностью деятельности объектов контроля на всех стадиях бюджетного процесса;
• соответствием взятых бюджетных обязательств распорядителями бюджетных средств бюджетным ассигнованиям, паспорту бюджетной программы;
• правильностью ведения бухучета;
• достоверностью составления финансовой и бюджетной отчетности и других документов, которые применяются в процессе исполнения бюджета;
• состоянием внутреннего контроля и внутреннего аудита распорядителей бюджетных средств.

Госаудитслужба проводит такие мероприятия государственного финансового контроля.

1. Государственный финансовый аудит

Состоит из проверки и анализа:

• фактического состояния дел относительно законного и эффективного использования государственных или коммунальных средств и имущества, других активов государства;
• правильности ведения бухучета и достоверности финотчетности;
• функционирования системы внутреннего контроля.

Государственный финансовый аудит местного бюджета направлен на проведение анализа и проверки:

• законности и эффективности формирования (составления, рассмотрения, утверждения) и исполнения местных бюджетов;
• правильности ведения бухучета объектами аудита;
• достоверности финансовой и бюджетной отчетности объектов аудита;
• функционирования системы внутреннего контроля и состояния внутреннего аудита;
• состояния использования имущества, средств, земли, природных ресурсов, которые находятся в коммунальной собственности территориальных громад сел, поселков, городов, районов;
• в городах, и объектов их совместной собственности, которые находятся в управлении районных и областных советов.

Общая продолжительность проведения аудита местных бюджетов Госаудитслужбой – не более чем 90 рабочих дней. По его результатам составляется отчет, проект которого предоставляется для ознакомления не позже чем за один рабочий день до завершения срока проведения аудита, определенного в направлении на его проведение, а замечания и комментарии к нему в письменной форме могут предоставляться на протяжении 10 рабочих дней со дня получения проекта отчета.

! С целью информирования общественности отчет по результатам проведения аудита размещается на официальном веб-сайте Госаудитслужбы.

2. Инспектирование (в форме ревизии)

Это документальная и фактическая проверка определенного комплекса или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного бюджетного учреждения, которое должно обеспечивать:

• выявление имеющихся фактов нарушения законодательства;
• установление виновных в их допущении должностных и материально ответственных лиц.

Следует отметить, что ревизия местного бюджета является формой контроля за выполнением функций по составлению и исполнению местного бюджета, которая состоит в одновременном проведении ревизий соблюдения законодательства местными финорганами, органами Госказначейства и участниками бюджетного процесса, которые осуществляют управление средствами соответствующего местного бюджета или коммунальным имуществом и/или их используют.

Общая продолжительность проведения ревизии не должна превышать 30 рабочих дней (далее – р. д.) для плановой и 15 р. д. – для внеплановой. По результатам ревизии составляется акт ревизии, который:

• предоставляется для ознакомления и подписания в срок не позже чем 5 р. д. после окончания ревизии;
• возвращается в Госаудитслужбу не позже чем через 3 р. д. после его получения.

В случае если в возвращенном акте есть примечание о возражении (замечания) к нему, учреждение не позже чем на протяжении 5 р. д. составляет их и предоставляет в Госаудитслужбу. Госаудитслужба предоставляет письменное заключение на возражение в срок не позже чем 15 р. д. после их получения.

! На основании актов ревизий и других материалов, оформленных по результатам контрольных мероприятий, формируется сводная справка.

3. Проверки закупок

Это документальный и фактический анализ соблюдения учреждениями законодательства о закупках. Общая продолжительность проведения проверки закупок – в пределах 20 р. д. Однако:

• если был предварительно проведен мониторинг закупок – проведение проверки длится в пределах 10 р. д.;
• проверка может быть остановлена, в частности для проведения встречных сверок, но общая продолжительность проверки составляет не более чем 40 р. д. со дня ее начала, а для закупок, относительно которых продлен мониторинг, – 20 р. д.

Проверка закупок может проводиться как во время проведения государственного финансового аудита, так и во время инспектирования (ревизии).

! По результатам проверки составляется акт проверки, который подписывает руководитель заказчика, председатель тендерного комитета, главный бухгалтер или другие уполномоченные лица и должностное лицо Госаудитслужбы.

4. Мониторинг закупок

Предусматривает анализ соблюдения заказчиком законодательства в сфере публичных закупок на всех стадиях закупки с целью предотвращения нарушений законодательства в сфере публичных закупок. Общая продолжительность проведения мониторинга закупок не должна превышать 15 р. д. с даты обнародования решения о начале мониторинга закупки в электронной системе закупок. Мониторинг осуществляется по месту расположения органа государственного финансового контроля.

! По результатам мониторинга составляется заключение, которое обнародуется в электронной системе закупок на протяжении 3 р. д. со дня его составления.

В случае несогласия заказчика с заключением он имеет право обжаловать его в судебном порядке на протяжении 10 дней со дня его обнародования.

Государственный внутренний финансовый контроль

Этот вид контроля состоит из трех базовых составляющих:

• внутренний контроль;
• внутренний аудит;
• разработка методологии и стандартов внутреннего контроля и внутреннего аудита, которая осуществляется центральным подразделением гармонизации.

Распорядители бюджетных средств в лице руководителей бюджетных учреждений, организаций:

• организовывают внутренний контроль и внутренний аудит;
• обеспечивают их осуществление в своих учреждениях и на предприятиях, в учреждениях и организациях, которые относятся к сфере их управления.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют внутренний контроль за:

• полнотой поступлений;
• взятием бюджетных обязательств распорядителями бюджетных средств низшего уровня и получателями бюджетных средств – расходованием ими бюджетных средств.

Руководитель учреждения организовывает и обеспечивает осуществление внутреннего контроля согласно основным принципам и актам законодательства, которые регулируют вопросы планирования деятельности учреждения, бюджетного процесса, управления бюджетными средствами и другими ресурсами, организации и ведения бухучета, составления и представления отчетности, предоставления административных услуг, осуществления контрольно-надзорных функций, проведения правовой работы, работы с персоналом, деятельности по предотвращению и выявлению коррупции и т. п.

Внутренний контроль

Внутренний контроль – это комплекс мероприятий, которые проводятся руководителем учреждения для обеспечения:

• соблюдения законности и эффективности использования бюджетных средств;
• достижения результатов согласно установленной цели, задачам, планам и требованиям относительно деятельности распорядителя бюджетных средств и предприятий, учреждений и организаций, которые относятся к сфере его управления.

Внутренний контроль следует понимать не как отдельное событие или обстоятельство, а как целостный процесс, который осуществляется руководством и работниками учреждения. Руководитель учреждения является ответственным и подотчетным за:

• надлежащее управление и развитие учреждения;
• достижение определенных цели (миссии), стратегических и других целей, задач, планов и требований относительно деятельности учреждения;
• обеспечение законного, экономного, эффективного, результативного и прозрачного управления бюджетными средствами и другими ресурсами;
• организацию и осуществление в учреждении внутреннего контроля (в т. ч. формирование внутреннего контроля, надзор за его осуществлением и управление рисками).

Руководитель учреждения отчитывается об эффективности и результативности деятельности учреждения, достижении определенной цели (миссии), стратегических и других целей, в том числе об осуществлении внутреннего контроля. Кроме того, он обеспечивает четкое распределение обязанностей, полномочий и ответственности между своими заместителями, руководителями нижестоящего уровня и работниками учреждения.

Для обеспечения организации и осуществления внутреннего контроля в учреждении нужно:

• разработать и утвердить руководителем учреждения внутренние документы, направленные на обеспечение функционирования элементов внутреннего контроля;
• ввести четкие системы (порядки) планирования деятельности, контроля за их выполнением и отчетностью о выполнении планов, задач и функций, оценки достигнутых результатов и, при необходимости, своевременной корректировки планов деятельности учреждения;
• обеспечить выполнение руководством и работниками учреждения планов, задач и функций, определенных законодательством, и утвержденных руководителем учреждения внутренних документов, информирование руководства учреждения о рисках, которые возникают при выполнении возложенных на них задач и функций, принимать меры контроля, осуществлять мониторинг, обмен информацией.

Внутренний аудит

Под внутренним аудитом понимается деятельность, направленная на:

• усовершенствование системы управления, внутреннего контроля;
• предотвращение фактов незаконного, неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств;
• предотвращение возникновения ошибок или других недостатков в деятельности распорядителя бюджетных средств и предприятий, учреждений и организаций, которые относятся к сфере его управления;
• предоставление независимых заключений и рекомендаций.

Для осуществления внутреннего аудита распорядитель бюджетных средств в лице руководителя создает самостоятельное структурное подразделение внутреннего аудита, которое является подчиненным и подотчетным непосредственно такому руководителю.

Объектом внутреннего аудита является:

• деятельность государственного органа, его территориальных органов, учреждений, предприятий, организаций, которые относятся к сфере его управления, в полном объеме или по отдельным вопросам (на отдельных этапах);
• мероприятия, которые осуществляются руководителями для обеспечения эффективного функционирования системы внутреннего контроля (соблюдение принципов законности и эффективного использования бюджетных средств и других активов, достижение результатов согласно установленной цели, выполнение задач, планов и соблюдение требований относительно их деятельности).

Подразделениями внутреннего аудита осуществляются следующие виды аудита (см. таблицу).

Виды аудита

Сроки проведения:

• аудита эффективности – до 90 р. д.;
• финансового аудита и аудита соответствия – до 30 р. д.

Основанием для проведения аудита являются:

• план деятельности подразделения аудита;
• распорядительный документ руководителя учреждения, который составляется на бумажных носителях.

По результатам аудита составляется аудиторский отчет, который содержит сведения:

• о ходе аудита;
• о состоянии системы внутреннего контроля;
• аудиторское заключение.

К аудиторскому отчету прилагаются рекомендации относительно усовершенствования деятельности учреждения в зависимости от характера выявленных проблем.