Проблемные вопросы передачи имущества в пользование пожарно-спасательным подразделениям

Организация деятельности пожарно-спасательных подразделений для обеспечения добровольной пожарной охраны (далее – ПРП ГПО), несмотря на значительное совершенствование нормативно-правового регулирования, остается «уравнением со многими неизвестными». Кроме операционных вызовов как рекрутинг волонтеров, которые будут отвечать требованиям к состоянию здоровья на территории деятельности подразделения, обеспечение подразделения необходимым оборудованием и т.д. остаются и юридические вызовы. Об особенностях образования ПРП ГПО в разных организационно-правовых формах мы рассказывали ЗДЕСЬ, а этот материал будет посвящен не менее важным юридическим вопросам – имущественным.

Имущественные вопросы повсеместно возникают в организации деятельности почти каждой структуры на территории общины, ведь любой имеющийся ресурс и его использование подлежит надлежащему учету для обеспечения подотчетности. Поэтому неудивительно, что в сфере добровольной пожарной охраны возникает немало: во-первых, деятельность ПРП ГПО объективно связана с расходными материалами (как-то средства пожаротушения, горючее и т.п.); во-вторых, в этой деятельности есть более высокий риск потери имущества из-за его опасного характера; в-третьих, ПРП ГПО характеризуется допуском к работе с коммунальным имуществом лиц, не являющихся работниками органов местного самоуправления или организаций коммунальной собственности, а потому возникают определенные пробелы по ответственности за имущество. Мы отобрали несколько самых неотложных вопросов, связанных с имуществом ПРП ДПО, и попытаемся пролить свет на то, как можно подойти к их решению. Забегая вперед, отметим, что вариация имущественных вопросов и подходов к их решению зависит в значительной степени от организационно-правовой формы ПРП ГПО.

Вопрос 1: Может ли ПРП ГПО получать гуманитарную помощь? Можно ли передать ПРП ГПО имущество, полученное в качестве гуманитарной помощи? Может ли таким имуществом выступать пожарно-спасательный автомобиль?

Для полноценного ответа на этот вопрос необходимо установить все важные элементы, влияющие на развитие событий, ведь законодательство о гуманитарной помощи, к сожалению, достаточно сложное и не дает однозначного ответа на этот вопрос. Для начала предлагаем разобраться с правовым статусом получателей и получателей гуманитарной помощи.

Согласно статье 1 Закона Украины «О гуманитарной помощи» получателями являются юридические лица, а также аккредитованные представительства иностранных государств, международных и иностранных гуманитарных организаций в Украине (без создания юридического лица), определенные в установленном Кабинетом Министров Украины порядке получателями гуманитарной помощи, в частности:

• общественные объединения;
• неприбыльные государственные и коммунальные предприятия, учреждения, организации;
• органы местного самоуправления;
• ГСЧС;
• Общество Красного Креста и его областные и местные организации со статусом юридического лица;
• благотворительные организации;
• религиозные организации;
• учреждения, предприятия, учреждения независимо от формы собственности, осуществляющих реабилитацию лиц с инвалидностью и детей с инвалидностью;
• предоставлятели медицинских и/или реабилитационных услуг с учетом требований, установленных законом;
• обособленные подразделения иностранных неправительственных организаций, аккредитованные в Украине;
• представительства международных межправительственных организаций в Украине (без создания юридического лица);
• дипломатические представительства;
• консульские учреждения иностранных государств на Украине.

То есть для целей потенциального привлечения гуманитарной помощи для ПРП ГПО должно существовать юридическое лицо, принадлежащее к упомянутому перечню. Этот перечень, в целом, включает почти все возможные организационно-правовые формы ПРП ГПО с определенными нюансами (например, если ПРП ГПО образуется без создания юридического лица при органе местного самоуправления или как структурное подразделение общественной организации или коммунального предприятия, то получателем может выступать только «материнское» юридическое лицо). Не может быть получателем гуманитарной помощи коммерческое предприятие какой-либо формы собственности, осуществляющего иную деятельность, чем предоставление медицинских и реабилитационных услуг. Таким образом, ПРП ГПО, созданные при, например, фермерских хозяйствах или коммерческих коммунальных предприятиях, не смогут рассчитывать на гуманитарную помощь в статусе получателя. Однако, какая роль предусмотрена для получателей гуманитарной помощи в соответствии с законодательством? Если коротко, получатели обеспечивают получение гуманитарной помощи, оформление необходимых документов для признания определенных объектов гуманитарной помощью, отчет о наличии и распределении гуманитарной помощи между приобретателями. С 1 декабря 2023 г. все получатели гуманитарной помощи должны быть зарегистрированы в Едином реестре получателей гуманитарной помощи. То есть получатели гуманитарной помощи – необязательно те, кто будет этой помощью пользоваться.

Кто же такие приобретатели гуманитарной помощи? Согласно пункту 6 части 1 статьи 1 упомянутого выше закона приобретатели гуманитарной помощи – это физические и юридические лица, нуждающиеся в помощи могут быть:

• общественные объединения;
• неприбыльные государственные и коммунальные предприятия, учреждения, организации;
• органы местного самоуправления;
• ГСЧС;
• Общество Красного Креста и его областные и местные организации со статусом юридического лица;
• благотворительные организации;
• религиозные организации;
• учреждения, предприятия, учреждения независимо от формы собственности, осуществляющих реабилитацию лиц с инвалидностью и детей с инвалидностью;
• предоставлятели медицинских и/или реабилитационных услуг с учетом требований, установленных законом.

Соответственно, опять же, в контексте предоставления гуманитарной помощи для ПРП ГПО определенная законом конфигурация подходит для всех организационно-правовых форм, за исключением подразделений, образованных на базе коммерческих субъектов хозяйствования. В то же время, приобретателями гуманитарной помощи могут быть физические лица. Поэтому теоретически возможным для ПРП ГПО при коммерческих субъектах хозяйствования есть вариант передачи гуманитарной помощи непосредственно для членов подразделения как физических лиц с предварительным представлением списка конечных приобретателей-физических лиц при оформлении статуса гуманитарной помощи. Однако такой путь должен быть дополнительно изучен, ведь ввиду ценности имущества, необходимого для деятельности подразделения, есть шанс, что отправка с таким назначением на физических лиц не будет признана гуманитарной помощью из-за риска злоупотребления.

Теперь рассмотрим другой вариант – гуманитарную помощь получила другая организация, но она хочет передать ее ПРП ГПО. В случае, если такие намерения формируются на этапе представления документов о признании имущества гуманитарной помощью, то проблем не возникает, ведь получатель гуманитарной помощи может указать ПРП ГПО приобретателем с учетом указанного выше. Однако можно ли передавать полученную гуманитарную помощь для ПРП ГПО, если при ее оформлении это не было прямо указано? Да, но есть нюанс: часть 4 статьи 3 Закона Украины «О гуманитарной помощи» определяет, что получатели гуманитарной помощи имеют право производить распределение или перераспределение гуманитарной помощи между приобретателями гуманитарной помощи с соблюдением ее целевого назначения без дополнительного согласования с донором. То есть, во всяком случае, целевое назначение должно отвечать на этапе оформления гуманитарной помощи тому факту, что имущество будет использоваться, например, для обеспечения гражданской защиты в обществе.

В то же время следует обратить внимание, что статья 11 Закона предусматривает, что как получатель гуманитарной помощи, так и приобретатель гуманитарной помощи (если приобретатель является юридическим лицом), ежемесячно в установленном порядке представляют в соответствующий специально уполномоченный государственный орган по вопросам гуманитарной помощи отчеты о наличии и распределении гуманитарной помощи до полного использования. То есть ПРП ГПО или юридическое лицо, на базе которого создано подразделение, в случае получения гуманитарной помощи должны вести надлежащий учет и отчетность. Для этого следует руководствоваться Приказом Минсоцполитики от 31.07.2020 № 539 «Об утверждении форм отчетов о наличии и распределении гуманитарной помощи и Инструкции по их заполнению». Кроме этого, порядок списания товаров (предметов) гуманитарной помощи, имеющих определенный срок эксплуатации, определяется Кабинетом Министров Украины, в частности, постановлением КМУ от 16.03.2000 №514 «Об утверждении Порядка списания товаров (предметов) гуманитарной помощи, имеющих определенный срок эксплуатации».

Еще один возможный вариант, который следует рассмотреть – приобретателем гуманитарной помощи стала другая организация в обществе, но желает передать на определенном правовом титуле полученное в качестве гуманитарной помощи имущество ПРП ГПО уже после приобретения имущества. Можно ли это делать? Здесь следует учесть несколько аспектов. Первый – гуманитарная помощь предоставляется для использования по целевому назначению. Хотя фактически приобретатель получает такое имущество, для соблюдения законодательства о гуманитарной помощи он должен пользоваться и распоряжаться им исключительно в соответствии с заявленными целями. И если при оформлении гуманитарной помощи были отмечены цели, не подпадающие под деятельность ПРП ГПО, передачу такого имущества даже в пользование осуществлять не стоит, ведь это может быть расценено как нарушение использования по целевому назначению. Второй важный аспект – гуманитарная помощь оказывается бесплатно, и приобретатель не может ее использовать с целью получения прибыли. За нарушение этих требований установлена ​​уголовная и административная ответственность. Следовательно, даже если по целевому назначению передача имущества в пользование ПРП ДПО кажется возможной, такая передача должна быть полностью бесплатной. В этом моменте может быть конфликт норм с положениями Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества», к которым мы еще вернемся ниже, если приобретателем помощи является организация коммунальной государственной формы собственности. Ведь согласно статье 9 этого закона безвозмездная аренда коммунального и государственного имущества запрещена. Эта норма часто порождала неоднозначную практику в аренду за 1 гривну. В случае с имуществом, приобретенным в качестве гуманитарной помощи, даже плата в размере одной гривны может оказаться проблемной.

Относительно передачи ПРП ГПО пожарно-спасательного автомобиля, полученного в качестве гуманитарной помощи, можем отметить следующее. Закон "О гуманитарной помощи" устанавливает ограничения, что гуманитарной помощью не могут быть признаны подакцизные товары. В то же время, статья 6 Закона предусматривает исключения, среди которых касающиеся пожарно-спасательных автомобилей, в частности:

• транспортных средств, поступающих в период проведения антитеррористической операции, осуществление мер, необходимых для обеспечения обороны Украины, безопасности населения и защиты интересов государства в связи с военной агрессией Российской Федерации против Украины, для получения и использования (…) Государственной службой Украины по чрезвычайным ситуациям (…);
• транспортных средств специального и специализированного назначения (кроме такси, автомобилей инкассации) для предприятий, учреждений и организаций, содержащихся за счет бюджетов, уполномоченных ими государственных учреждений и органов местного самоуправления для обеспечения социально-экономических нужд территориальных общин.

Первый вариант касается только пожарно-спасательных автомобилей для ГСЧС. Второй вариант подходит для органов местного самоуправления, однако видим ограничения, что они могут быть переданы только для предприятий, учреждений и организаций, которые содержатся за счет бюджетов, уполномоченных ими государственных учреждений и органов местного самоуправления для обеспечения социально-экономических потребностей территориальных общин. Таким образом, пожарно-спасательный автомобиль может быть передан в качестве гуманитарной помощи для целей ПРП ГПО, но только для организационно-правовых форм, базирующихся на органах местного самоуправления или созданных ими организаций. Следовательно, ПРП ГПО, созданные на базе общественных организаций, не подпадают под допустимые приобретатели этого вида имущества. Теоретически, если это общественная организация, которая получает финансирование исключительно из местного бюджета (например, ветеранская организация), то допустимость передачи ей пожарно-спасательного автомобиля может быть аргументирована перед контролирующими органами, но, по нашему мнению, шанс успеха в такой дискуссии невелик.

Кроме того, статья 11-2 Закона Украины «О гуманитарной помощи» налагает ограничения на отчуждение полученного автомобиля в течение 10 лет по любым гражданско-правовым соглашениям, кроме безвозмездной передачи другому предприятию, учреждению и организации, содержащимся за счет бюджетов, уполномоченному ими государственному учреждению и органу местного самоуправления. Здесь следует отметить, что речь идет именно об отчуждении – то есть передаче права собственности, но не о пользовании (хотя опять же – здесь возникает конфликт относительно требования к бесплатному предоставлению в пользование гуманитарной помощи и невозможности бесплатной аренды коммунального имущества). Однако более подробно специфика передачи имущества в пользование ПРП ГПО будет рассмотрена в следующем вопросе.

Подытоживая, ПРП ГПО всех организационно-правовых форм, кроме созданных на базе коммерческих субъектов хозяйствования, могут быть получателями и приобретателями гуманитарной помощи. В то же время, пожарно-спасательные автомобили как гуманитарную помощь можно передать только ПРП ГПО, созданным органами местного самоуправления.

 Вопрос 2: Можно ли передать ПРП ДПО имущество в пользование или собственность?

Ответ на этот вопрос в значительной степени зависит от организационно-правовой формы подразделения ГПО, от субъекта, планирующего передать имущество, и от того, на каких условиях осуществляется такая передача.

В случаях, если ОПФ подразделения ГПО или «материнской» организации, на базе которой создано подразделение, относится к неприбыльным организациям (орган местного самоуправления, коммунальное учреждение, коммунальное некоммерческое предприятие, общественная организация), то возможен вариант приобретения имущества в собственность в качестве благотворительной помощи (если ее получение предусмотрено учредительными документами). Передавать благотворительную помощь могут субъекты частной формы собственности, общественные и благотворительные организации, международные организации и т.д. ПРП ГПО на базе субъектов хозяйствования частной формы собственности теоретически также могут получить благотворительную помощь, однако в этом варианте могут возникнуть налоговые обязательства для субъекта хозяйствования, ведь правовое регулирование в этом случае не однозначно (так, безвозвратная финансовая помощь по общему правилу засчитывается в базу налогообложения по налогу на прибыль).

Передача имущества ПРП ГПО в собственность на возмездных условиях осуществляется в соответствии с общими положениями гражданского законодательства и установленными процедурами закупок. Здесь для ПРП ГПО особенностей нет.

Также нет особенностей по безвозмездной передаче имущества в пользование ПРП ГПО субъектами хозяйствования частной формы собственности – в целом, здесь действует полная свобода договора между сторонами, определенная гражданским законодательством.

Сложнее ситуация, если есть намиры передать ПРП ГПО в собственность или пользование имуществом коммунальной или государственной формы собственности. Для государственных имуществ, в принципе, нет механизмов передачи в собственность направления ПРП ГПО. Возможен вариант передачи из государственной собственности в коммунальную – то есть территориальной общине (а она уже будет распоряжаться в разрешенных пределах) в соответствии с Законом Украины «О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности». Относительно коммунального имущества развитие событий зависит от организационно-правовой формы подразделения ГПО. Органы местного самоуправления не могут безвозмездно передать в собственность имущество ПРП ГПО, созданное на базе общественных организаций или субъектов частной формы собственности. Однако они могут передать имущество ПРП ГПО на праве оперативного управления или хозяйственного ведения ПРП ГПО в виде коммунального учреждения или структурного подразделения коммунального предприятия по общим правилам управления коммунальной собственностью.

Относительно безвозмездной передачи коммунального имущества в пользование ситуация выглядит еще более сложной. Сложность заключается в коллизии норм законодательства: статья 9 Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества» накладывает запрет на безвозмездную аренду коммунального имущества (кроме как религиозным организациям), а часть 14 статьи 63 Кодекса гражданской защиты Украины предусматривает, что с целью обеспечения добровольной пожарной охраны общественные объединения, хозяйствующие субъекты, другие юридические лица и граждане могут безвозмездно предоставлять пожарно-спасательным подразделениям для обеспечения добровольной пожарной охраны в пользование здания, сооружения, помещения, транспортные средства, средства связи и другое необходимое имущество. Общие правила разрешения юридических коллизий указывают на следующее:

• Предпочтение имеет норма в акте законодательства высшей юридической силы (однако в этом случае оба акта – это законы, то есть имеют одинаковую юридическую силу).
• В случае одинаковой юридической силы актов законодательства предпочтение отдается специальной норме права по сравнению с общей (и здесь, по нашему мнению, нормы КГЗУ являются специальными для регулирования правоотношений).
• Кроме этого, существует темпоральный способ разрешения коллизий – нормы, утвержденные позже во времени, преодолевают противоречия / отменяют действие старших (норма статьи 9 Закона «Об аренде государственного и коммунального имущества» создана в 2019 году (но была обновлена ​​в 2024 году), а норма статьи 33).

К сожалению, практика показывает, что контролирующие органы не всегда используют эти правила преодоления коллизий, а потому безвозмездная передача коммунального имущества в пользование ПРП ГПО, созданных не органом местного самоуправления, продолжает нести риски для органов местного самоуправления.

Хотя письма Министерства юстиции Украины не устанавливают правовых норм и носят лишь информационный характер, Представительство Фонда международной солидарности в Украине обращалось в Минюст для разъяснения по решению этой коллизии. В конце концов именно Министерство юстиции Украины определено как центральный орган исполнительной власти, в полномочия которого входит обеспечение формирования и реализации государственной политики в сфере правового образования, правовой осведомленности, информирования населения, доступа граждан к источникам правовой информации (подпункт 2-8 пункта 3 Положения о Министерстве юстиции Украины, утвержденное Постановлением2284.7). На поданное обращение Представительство Фонда международной солидарности в Украине получило ответ (письмо №64710/Н-12779/8.2.3. от 29.04.2024 г.) с интересным взглядом на этот вопрос. Согласно предоставленному ответом пользование имуществом предусмотренное в статье 63 КГЗУ не может считаться арендой в понимании законодательства об аренде государственного и коммунального имущества, ведь рассчитано скорее ситуативный характер использования, а пользование имуществом прекращается в момент ликвидации пожара, когда аренда предусматривает владение и пользование имуществом. Следуя этой позиции, можем заключить, что по мнению Минюста статья 63 КЦЗУ предусматривает право органов местного самоуправления предоставлять имущество в пользование ПРП ГПО (но без переноса на баланс подразделения ГПО, происходящего при заключении сделок аренды, то есть с сохранением ответственности за имущество за собственником). С одной стороны такой подход уже несколько развязывает руки органам местного самоуправления в вопросе организации пользования имуществом подразделениями ГПО, однако сохранение ответственности за имущество, активно используемое в пожаротушении, может быть малопривлекательным для должностных лиц, которые, собственно, ответственны за сохранность имущества.

Следовательно, Представительство Фонда международной солидарности в Украине в дальнейшем будет работать в направлении формирования лучшей правовой определенности в этой сфере.

 Вопрос 3: Кто несет ответственность за имущество ПРП ГПО? Можно ли передавать в пользование имущество членам ПРП ГПО (т.е. лицам, привлеченным на добровольных засадах) и кто за него будет отвечать в случае его утраты? Возможно ли закрепление имущества за лицом?

Ответственность за сохранность имущества несет собственник или владелец имущества (если, например, имущество передано на другом правовом титуле), если иное не предусмотрено договорами между сторонами. Следовательно, ответственность за имущество ПРП ГПО будет нести уполномоченное должностное лицо балансодержателя имущества. В зависимости от организационно-правовой формы ПРП ДПО это может быть:

• должностное лицо местного самоуправления – если подразделение образовано при органе местного самоуправления без создания юридического лица;
• руководитель и/или бухгалтер коммунального учреждения или другой материально ответственный работник – если подразделение образовано в виде коммунального учреждения;
• руководитель и/или бухгалтер коммунального предприятия или другой материально ответственный работник – если подразделение образовано как структурное подразделение коммунального предприятия;
• руководитель и/или бухгалтер (при наличии) общественной организации или другой материально ответственный работник (при наличии) – если подразделение образовано как структурное подразделение общественной организации;
• руководитель и/или бухгалтер предприятия или другой материально ответственный работник – если подразделение образовано как структурное подразделение предприятия.

Возложение материальной ответственности за сохранность имущества возможно только на наемных работников. Следовательно, члены ПРП ГПО, то есть лица, которые привлекаются к деятельности подразделения на добровольных началах, не могут быть ответственными за имущество. При этом обращаем внимание, что статьей 130 Кодекса законов о труде установлено, что материальная ответственность возлагается только за прямой действительный ущерб, причиненный нарушением трудовых обязанностей и является следствием противоправных действий или бездействия, и не подпадает под категорию нормального производственно-хозяйственного риска. То есть потеря имущества подразделения при реагировании на пожары с учетом объективных условий и характера деятельности – не может быть основанием для материальной ответственности даже наемных материально ответственных работников.

В случае возникновения ситуаций, если привлеченные на добровольных началах лица наносят ущерб имуществу вследствие прямого умысла или неосторожности, к таким лицам можно применить уголовную (при наличии состава преступления) или по крайней мере гражданско-правовую ответственность на общих условиях.

Формальное закрепление имущества за отдельными лицами по общему правилу возможно только в отношении наемных работников. В то же время, условное закрепление можно осуществить путем налаживания организационных процессов в подразделении и за членами ПРП ДПО (например, договоренность, что защитный костюм с определенным инвентарным номером используется только определенным членом ПРП ДПО). Кроме того, возможным вариантом формализации отношений между членами ПРП ГПО и подразделением по имуществу может быть определение условий пользования имуществом и ответственности путем заключения договоров с членами ПРП ГПО. Примечательно, что мы также подготовили материал о правовой природе договоров с членами ПРП ГПО, с которым можно ознакомиться по ссылке.

Подытоживая этот вопрос, действующее законодательство не предусматривает отдельного механизма для закрепления имущественной ответственности для членов ПРП ГПО, поэтому в основном ответственность будет сохраняться за должностными лицами балансодержателей. В то же время, общие механизмы гражданско-правовой ответственности и договорного права, а также организационные процессы могут помочь решить этот вопрос.

Обобщая материал в целом, мы можем прийти к выводам, что имущественные аспекты деятельности пожарно-спасательных подразделений для обеспечения добровольной пожарной охраны все еще нуждаются в определенной доработке и решении коллизий. Это позволит уменьшить перечень существенных организационных вызовов, с которыми сталкиваются учредители подразделений. Представительство Фонда международной солидарности в Украине приглашает заинтересованных стейкхолдеров к плодотворному обсуждению и совместной адвокации решения этих вопросов для развития добровольного пожарного движения в Украине.

https://decentralization.ua