Как узаконить общины

Закрепление правового статуса общества как первичной административно-территориальной единицы и основы для местного самоуправления без необходимости внесения изменений в Конституцию Украины 

Реформа местного самоуправления и территориальной организации власти стала одной из наиболее успешных за весь период новейшей истории Украины и отвечает лучшим мировым практикам. Реформа началась в 2014 году, впрочем, несмотря на формирование нового базового уровня административно-территориального устройства и основы для местного самоуправления в виде общин, она до сих пор не завершена. Не в последнюю очередь из-за того, что до начала широкомасштабного вторжения так и не внесли изменения в Конституцию Украины, которые закрепили бы достижения этой реформы.

Сейчас, во время действия военного положения, внесение изменений в Конституцию Украины невозможно. Учитывая это, мы должны использовать доступные инструменты, которые позволили бы без внесения изменений в Основной Закон закреплять достижения децентрализационной реформы.

Одним из таких достижений стало формирование посредством объединения населенных пунктов (сел, поселков, городов) общин как нового первичного уровня административно-территориального устройства и основы для местного самоуправления.

Вместе с тем на законодательном уровне до сих пор избегается определение «общества» как административно-территориальной единицы. Изменениями в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (внесенными Законом Украины № 562-IX от 16.04.2020) в 2020 году были видоизменены понятия «территориальной общины» и закреплены такие понятия как «административный центр территориального общества» и «территория территории». Однако это не решило проблему, а скорее породило значительное количество терминологических неувязок. Принятие Закона Украины "О порядке решения отдельных вопросов административно-территориального устройства Украины" от 28.07.2023 № 3285-IX также не решило проблему. 

Понятие «территориального общества» и проблемы с признанием его административно-территориальной единицей

Понятие территориального общества раскрывается в статье 140 Конституции Украины. Так, в ч. 1 отмечено, что местное самоуправление является правом территориального общества – жителей села или добровольного объединения в сельское общество жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. В ч. 2 вышеуказанной статьи отмечено, что местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Следовательно, Основной Закон Украины определяет территориальную общину как жителей села или добровольного объединения в сельское общество жителей нескольких сел, поселка и города, и указывает, что именно территориальной общиной осуществляется местное самоуправление. Это позволяет утверждать, что территориальное сообщество является первичным субъектом, через который осуществляется местное самоуправление в Украине. Соответственно Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (ч. 1 ст. 6) определяет территориальную общину села, поселка, города первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий.

В настоящее время действующая норма ч. 1 ст. 1 Закона Украины «О местном самоуправлении» указывает, что территориальная община – это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, поселков, городов, имеющих единый административный центр.

Это определение существенно отличается от конституционного. В частности, тем, что понятие «территориальной общины», представленное в Законе определяет село, поселок, город как «самостоятельные административно-территориальные единицы». В Конституции же не определены деревня, поселок и город административно-территориальными единицами, понятие «административно-территориальной единицы» тоже не раскрыто.

Кроме того, после внесения изменений в Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" в 2020 году, "территориальная община" de facto стала не только субъектом, через который осуществляется местное самоуправление в Украине, но и административно-территориальной единицей базового уровня. Хотя Законодатель избежал прямого упоминания об этом.

Так, согласно ч. 1 ст. 1 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", "территориальная община" до сих пор de jure не признается административно-территориальной единицей. Существует точка зрения, что это потому, что законодательное определение «территориальной общины» как административно-территориальная единица может противоречить ст. 140 Конституции Украины, где территориальная община обозначает жителей, то есть является первичным субъектом местного самоуправления, и не может быть одновременно административно-территориальной единицей.

При этом, при внедрении реформы, Законодателю необходимо было искать, каким термином обозначать вновь созданную административно-территориальную единицу, ставшую основой для местного самоуправления. Верховная Рада Украины пошла путем закрепления в законодательстве термина "территория территориальной общины", которую определила, как неразрывную территорию, в пределах которой территориальная община осуществляет свои полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Украины, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Украине»).

Итак, с учетом того, что в соответствии с Конституцией «территориальная община» – это жители, термином «территория территориальной общины» в законодательстве de facto отмечены вновь образованные административно-территориальные единицы, которые стали основой для местного самоуправления. При этом, несмотря на фактически проведенную реформу и функционирующие органы местного самоуправления в новых административно-территориальных единицах, законодателем до сих пор не определены ни правовая природа, ни само понятие административно-территориальной единицы.

Это создает массу неудобств, в том числе и в быту – жители общин до сих пор отчасти не понимают в какой административно-территориальной единице живут: в населенном пункте, в «объединенной территориальной общине», в «территориальной общине» или в «обществе». Передвигаясь по дорогам Украины – встречаем разные таблички: кое-где они уже обозначают вновь общины, кое-где еще населенные пункты.

По нашему мнению, во избежание вышеописанных терминологических недоразумений целесообразно употреблять термин «община» в понимании первичной административно-территориальной единицы. При этом после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины целесообразно будет употреблять термин «общество» также в понимании совокупности жителей как первичного субъекта местного самоуправления. Так, например, соответствия наших «обществ» – «коммуны» во Франции, Италии изначально были совокупностью людей, а затем стали также административно-териальными единицами.

Вместе с тем, в Законе «О местном самоуправлении в Украине», общины не определены административно-территориальными единицами. Зато такими определены область, район, город, район в городе, поселок, село (следует отметить, что в перечне отсутствует Автономная Республика Крым). Существует мнение, что это сделано с учетом нормы статьи 133 Конституции Украины, в которой определена система административно-территориального устройства. Хотя статья 133 Конституции Украины не содержит исчерпывающего перечня административно-территориальных единиц. Об этом ниже. 

Составляющие системы административно-территориального устройства – это не всегда административно-территориальные единицы

Конституция (ст. 133) определяет систему административно-территориального устройства Украины, составляющую: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. Эта норма означает, что составляющими системы являются как административно-территориальные единицы (которыми без сомнения Автономная Республика Крым, области и районы), так и города, поселки, села, которые могут быть отдельными административно-территориальными единицами, а могут ими и не быть.

А что можно понимать под «административно-территориальной единицей»? Конституционный Суд Украины в своем Решении № 11-рп/2001 от 13.07.2001 приводит определение административно-территориальной единицы как компактной части единой территории Украины, являющейся пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Аргументом в пользу того, что села, поселки, города могут не быть административно-территориальными единицами является то, что они не всегда пространственной основой для органов местного самоуправления. С 2020 года, когда фактически произошло укрупнение базового уровня административно-территориального устройства – села, поселка, города больше не является ни первичной единицей административно-территориального устройства, ни основой для органов местного самоуправления. Они таковы только в случае, когда территория общины совпадает с территорией отдельного населенного пункта.

Впрочем, дискуссионным является вопрос, были ли они таковыми еще до реформы 2020 года. Особенно села. Широко распространена ситуация, при которой существовали села, в которых органы местного самоуправления не функционировали: по состоянию на 2011 год в Украине существовало 28 457 сельских населенных пунктов, при этом функционировало только 10 278 сельских советов. Таким образом, утверждение, что села являются административно-территориальными единицами – не соответствует действительности.

Учитывая, что ни после внедрения реформы административно-территориального устройства, ни до ее внедрения, значительная часть сел, а также отдельные поселки и города не были пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления – они не были административно-территориальными единицами. Но они при этом были и остаются населёнными пунктами.

Относительно районов в городах, которые также входят в конституционно определенную систему административно-территориального устройства Украины – они являются элементом внутренней территориальной организации самих городов.

Таким образом, статья 133 Конституции Украины не содержит перелику административно-территориальных единиц. Она определяет систему административно-территориального устройства и перечисляет ее составляющие, которыми являются и административно-территориальные единицы, и населенные пункты, и элементы внутренней территориальной организации городов. Соответственно, Автономная Республика Крым, области и районы являются самостоятельными административно-территориальными единицами, а города, районы в городах, поселки и села – элементы административно-территориального устройства, которые объединены в административно-территориальные единицы. Села, поселки и города имеют статус населенных пунктов, являющихся элементами системы административно-территориального устройства, однако они не имеют статуса административно-территориальных единиц. Такой статус de facto имеет община, в которую они входят.

Следовательно, существует необходимость именно в законе закрепить понятие административно-территориальной единицы и определить ее виды. Если с региональным и субрегиональным уровнем все совпадает, то с базовым уровнем есть проблема. Чтобы ее решить, необходимо закрепить понятие «общины» как административно-территориальной единицы, обозначающей один или несколько населенных пунктов и прилегающие к ним территории, объединенные в одной административно-территориальной единице.

Решение проблемы

Общество должно стать первичной административно-территориальной единицей (базового уровня) и звеном конституционной системы административно-территориального устройства опосредованно – потому, что она объединяет села, поселки, города.

Впрочем, для этого необходимо законодательно определить содержание понятия административно-территориального устройства, а также правового статуса и видов административно-территориальных единиц, одной из которых должна стать община. Это не будет противоречить нормам Конституции, учитывая вышеизложенное, а также то, что в соответствии с Конституцией Украины (ст. 92), исключительно законами Украины определяется территориальное устройство Украины.

В подтверждение этого мнения можно привести позицию Конституционного Суда Украины, изложенную в Решении № 11-рп/2001 от 13.07.2001, в п. 3 вывода которого указано: «Положение пункта 13 части первой статьи 92 Конституции Украины о том, что исключительно законами Украины определяется «территориальный, устройства Украины, в частности определения содержания этого понятия, правового статуса и видов административно-территориальных единиц, полномочия органов по решению вопросов административно-территориального устройства Украины, являются вопросами общегосударственного значения и регулируются только законом. Отдельные полномочия по этим вопросам могут быть предоставлены законом органам местного самоуправления (статья 143 Конституции Украины)».

Таким образом, из этого решения следует, что законом может быть, а значит и должно быть определено, в частности, понятие административно-территориального устройства и виды административно-территориальных единиц. Действующее регулирование этих вопросов в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» несовершенно. Сам Закон в заключительных и переходных положениях регулирует отдельные вопросы «до принятия закона об административно-территориальном устройстве Украины». Конституция также не дает однозначного ответа на эти вопросы. Это означает, что необходимо принимать отдельный закон.

Собственно, Центром политико-правовых реформ при поддержке Программы U-LEAD с Европой проект такого закона был разработан. Он называется «Об административно-территориальном устройстве Украины». В нем предлагается утвердить понятие:

•  административно-территориального устройства Украины, как обусловленного географическими, историческими, экономическими, социальными, культурными и другими факторами, внутренней территориальной организации государства;
•  административно-территориальной единицы как части территории Украины с определенными границами и административным центром, пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и/или органов местного самоуправления.

В законопроекте указывается, что административно-территориальные единицы базового, субрегионального, регионального и вспомогательного уровней. Административно-территориальными единицами базового уровня есть общины. Субрегиональные – районы. Регионального – области и АР Крым. Районы в городах являются административно-территориальными единицами вспомогательного уровня.

Кроме того, в законопроекте определяется, что община - это первичная административно-территориальная единица (базового уровня), которая является территориальной основой для местного самоуправления. Она состоит из одного или нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним территориями. Отдельным разделом предлагается урегулировать порядок решения административно-территориальных вопросов в общинах. С указанным законопроектом можно ознакомиться по этой ссылке.

Подводя итог, можем отметить, что принятие законопроекта «Об административно-территориальном устройстве Украины» необходимо для признания общины как первичной административно-территориальной единицы и основы для местного самоуправления. Это будет способствовать закреплению достижений реформы местного самоуправления и территориальной организации власти.

Законопроект отвечает действующей Конституции Украины, его нужно вносить в парламент и рассматривать. Это актуально в условиях военного положения, когда внесение изменений в Основной Закон невозможно, а децентрализационную реформу нужно продолжать. Это необходимо для развития Украинского Государства и является нашим обязательством по вступлению в Европейский Союз.

Приложение

Выдержка из законопроекта
«Об административно-территориальном устройстве Украины»

_____________________________________

Этот Закон определяет принципы административно-территориального устройства Украины, порядок образования, ликвидации, установления и изменения границ административно-территориальных единиц и решения других вопросов административно-территориального устройства Украины.

Статья 1. Понятие административно-территориального устройства и его уровни

1. Административно-территориальное устройство Украины – это обусловленная географическими, историческими, экономическими, социальными, культурными и другими факторами внутренняя территориальная организация государства.

Статья 4. Административно-территориальная единица

1. Административно-территориальная единица — это часть территории Украины с определенными границами и административным центром, которая является пространственной основой организации и деятельности органов государственной власти и/или органов местного самоуправления (органов публичной администрации).

2. Административно-территориальные единицы базового, субрегионального регионального и вспомогательного уровней:

1) административно-территориальными единицами базового уровня являются общины;

2) административно-территориальными единицами субрегионального уровня являются районы;

3) административно-территориальными единицами регионального уровня области и Автономная Республика Крым;

4) административно-территориальными единицами вспомогательного уровня являются районы в городах.

3. Особенности административно-территориального устройства города как столицы Украины и города Севастополь определяются отдельными законами.

Статья 5. Общество

1. Общество – это первичная административно-территориальная единица, которая является территориальной основой для местного самоуправления.

2. Общество состоит из одного или нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним территориями.

3. Граница общины – это условно замкнутая линия на поверхности земли (водной поверхности), отделяющая ее территорию от территорий других общин или других определенных законом территорий.

4. Административный центр общины – это определенный в установленном настоящим Законом порядке населенный пункт, имеющий развитую инфраструктуру и, как правило, расположенный ближе к географическому центру общины и в котором размещаются сельские или поселковые или городские органы местного самоуправления.

5. Образование общин, изменение их границ, определение (изменение) административных центров общин осуществляется в соответствии с критериями образования общин и определение их административных центров, утверждаемых Кабинетом Министров Украины.

6. Административный центр общины определяется в решении создания соответствующей общины.

7. Общество, административным центром которого определенный город является городской общиной; центром которой определен поселок – поселковым; центром которой определено село – деревенским. Статус общества как сельского, поселкового или городского определяется (изменяется) в решении об образовании соответствующей общины.

Колонка отображает только позицию ее автора. За достоверность информации отвечает автор колонки. Мнение редакции портала «Децентрализация» может не совпадать с точкой зрения автора колонки.

Децентрализация