Как восстановить местное самоуправление от последствий войны

Реформа местного самоуправления, которая началась в Украине в 2014 году, способствовала повышению устойчивости и сопротивления общин в условиях широкомасштабной российской агрессии.

Поскольку местные должностные лица получили больше ответственности и ресурсов, общины смогли реализовывать новые для них функции по обеспечению снабжения Вооруженными силами Украины (Сил территориальной обороны) и размещению внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), а также продолжать предоставление основных услуг населению, даже в тех общинах. , сильно пострадавших от войны.

Однако, по состоянию на начало 2022 года, в сфере местного самоуправления и публичной администрации в целом все еще были недостатки, в частности, относительно

• распределения полномочий;
• ответственности и ресурсов между выборными органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти;
• административного надзора по обеспечению законности местных актов;
• службы в органах местного самоуправления;
• статуса и ответственности местных выборных представителей/-ц и т.д.

Кроме этого, война принесла новые серьезные вызовы. 13 миллионов человек были вынуждены покинуть свои дома, из них почти 8 миллионов уехали из Украины.

По разным оценкам, более 1500 компаний подали заявки на правительственную программу перемещения, из них 510 уже перенесли свое производство на мероприятие из пострадавших от войны регионов.

В этом году ВВП снизится на 45%, а поступления из основных местных источников (плата за землю, рента за землю и т.д.) уменьшаются на 38%. Как следствие, местные бюджеты изменили свою структуру, становясь более зависимыми от трансфертов из центрального бюджета.

В некоторых общинах трудно созвать заседания местных советов из-за отсутствия депутатов/ок, а отношения между выборными органами власти и военной администрацией, которые в большинстве случаев наладили сотрудничество, является новой реальностью, за которой необходимо внимательно следить.

Отток компаний и людей трудоспособного возраста привел к тому, что общины в среднем стали еще "старее", более зависимыми от социальной поддержки и с уменьшенной доходной частью местных бюджетов, которая может составлять до минус 90% в части доходов от действующих компаний. , и до минус 50% по части местных доходов по сравнению с довоенным уровнем.

Однако, учитывая положительное влияние децентрализации на повышение состоятельности местных общин, украинские власти подтвердили свою решимость продолжить реформу по обновлению административно-территориального устройства и одновременно устранять те недостатки, которые оставались нерешенными в начале 2022 года.

Именно поэтому вопросы местного самоуправления включены в проект Плана восстановления, разработанный Национальным советом по восстановлению Украины от последствий войны.

Центр экспертизы доброго управления Совета Европы в рамках программы "Децентрализация и реформа публичной администрации в Украине" подготовил рекомендации по возобновлению местного самоуправления.

Предложенный План имеет четыре основные цели:

• обновить административно-территориальное устройство;
• закрепить распределение полномочий между органами местного самоуправления на всех уровнях, а также с местными органами исполнительной власти;
• ввести действенную и гибкую систему подготовки и продвижения работников органов местного самоуправления и таким образом сформировать привлекательные и благоприятные условия работы на публичной службе;
• усовершенствовать избирательную систему местных выборов.

В общем, это стратегическое видение, рассчитанное на десятилетия вперед, поможет достичь большей автономии и устойчивости на местном уровне. В то же время при анализе был наработан ряд рекомендаций.

Так, предлагается ряд дополнительных неотложных мер, необходимых для смягчения проблем, возникших вследствие изменения численности населения и экономической структуры общин.

Некоторые из этих мер могут быть реализованы путем доработки действующего законодательства по компенсациям для ВПЛ и компаний пострадавших территорий. При этом следует сделать более гибким законодательство по компенсациям и поддержке ВПЛ, учитывая разные ситуации, возникшие за последние четыре месяца. Поскольку жители общин, которые находились в оккупации или военной блокаде, а затем были освобождены/деблокированы, хотя и не были де-юре перемещены, во многих случаях испытали такой уровень уничтожения имущества и источников дохода, сравниваемый с состоянием ВПЛ.

С другой стороны, муниципалитетам из не пострадавших территорий, но принимающих ВПЛ в школах и других заведениях, следует помочь справиться с ситуацией. Также важно стимулировать экономическую активность для создания рабочих мест для этих категорий населения.

База собственных ресурсов общин и, прежде всего, местная налоговая база, сильно пострадавшая от войны, должна быть максимально защищена.

Если будут созданы экономические стимулы для бизнеса в пострадавших районах, в частности в виде зон без налогообложения или общего снижения налогов, это не должно происходить за счет местных бюджетов, поскольку муниципалитеты имеют меньше фискальных и монетарных инструментов, чем

правительство, чтобы преодолевать негативные последствия экономических спадов.

Также временные меры рецентрализации полномочий (передача полномочий от местного самоуправления в военную государственную администрацию), которые понятны во время войны, не должны стать постоянными атрибутами системы местного самоуправления.

"Деполитизацию" деятельности на местном уровне следует понимать только в смысле устранения ключевых недостатков, но не как постоянное доминирование исполнительной власти над выборными органами.

Следует поощрять и финансово стимулировать более сильные формы межмуниципального сотрудничества, особенно вокруг крупных городов, где без помощи соседей трудно будет достичь экономического восстановления. Речь идет о создании условий для укрепления управления в метрополийных зонах ("агломерациях") и необходимости пересмотра роли районов и областей.

Агломерации (в частности Киевская), по мнению опрошенных Советом Европы, уже показали полезность в условиях войны, поскольку способствовали ситуативному сотрудничеству между общинами как в части организации военной обороны, так и во время мер по восстановлению.

Однако агломерации страдают от фрагментации полномочий (особенно между Киевом и Киевской областью) и несогласованного градостроительного планирования соседних общин.

Принципы "умного" (смарт) и "зеленого" муниципального (пространственного) планирования должны стать основой для деятельности по восстановлению, в частности, при поддержке Европейского Союза.

Реформа службы в органах местного самоуправления, направленная на стабилизацию осуществления публичных полномочий и повышение ее привлекательности для высококвалифицированных кадров, должна осуществляться в рамках общегосударственных стратегий и нормативных актов (в соответствии с трансформацией службы в органах местного самоуправления и государственной службы в полноценную профессиональную публичную службу) охватывает все соответствующие аспекты от найма и оплаты труда до различных прав и обязанностей, включая этические правила.

Совет Европы готовит вывод о новой редакции законопроекта о службе в органах местного самоуправления, который будет обнародован вскоре.

Кроме того, необходима тщательная оценка правил и практик, регулирующих местные выборы, путем консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая Центральную избирательную комиссию, перед организацией новых выборов после прекращения действия военного положения и наступления благоприятных условий.

Планируется, что эти рекомендации будут проработаны, в частности, в рамках совместной инициативы "Хорошее демократическое управление в Украине: движение вперед в послевоенный период".

Инициатива была начата в конце июня Советом Европы вместе с Комитетом ВРУ по вопросам местного самоуправления, Министерством развития общин и территорий и Центральной избирательной комиссией.

https://decentralization.gov.ua