Гендерная политика в бюджетном процессе

Вносим изменения в паспорта бюджетных программ

Гендерно ориентированное бюджетирование (далее – ГОБ) – признанный во всем мире эффективный инструмент достижения гендерного равенства, способствующий повышению эффективности использования бюджетных средств. Он объединяет два процесса, не связанных между собой: обеспечение гендерного равенства и управление государственными финансами. На сегодняшний день есть необходимость в реформировании системы управления государственными финансами с помощью применения ГОБ. Рассмотрим, как оно будет внедряться в бюджетный процесс.

Юридические аспекты

Основными нормативными документами, определяющими государственную политику гендерного бюджетирования в Украине, являются:

• Указ Президента от 25.08.15 г. № 501/2015 «Об утверждении Национальной стратегии в сфере прав человека» и План действий по ее выполнению;
• Годовая национальная программа под эгидой Комиссии Украина – НАТО, утвержденная Указом Президента от 28.03.18 г. № 89/2018 (раздел «Гендерное равенство»);
• Государственная социальная программа обеспечения равных прав и возможностей женщин и мужчин на период до 2021 года, утвержденная постановлением КМУ от 11.04.18 г. № 273;
• Национальный план действий по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1325 «Женщины, мир, безопасность» на период до 2020 года, утвержденный распоряжением КМУ от 24.02.16 г. № 113;
• Стратегия реформирования системы управления государственными финансами на 2017–2020 годы, утвержденная распоряжениям КМУ от 08.02.17 г. № 142-р (далее – Стратегия № 142);
• Закон от 07.12.17 г. № 2229-VІІІ «О предотвращении и противодействии домашнему насилию»;
• Закон от 08.09.05 г. № 2866-ІV «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин» (далее – Закон № 2866);
• Закон от 20.09.11 г. № 3739-VІ «О противодействии торговли людьми»;
• Закон от 06.09.12 г. № 5207-VІ «О принципах предотвращения и противодействия дискриминации в Украине»;
• Методические рекомендации по применению гендерно ориентированного бюджетирования для главных распорядителей средств государственного бюджета в Украине, утвержденные приказом Минфина от 02.01.19 г. № 1.

Реформу ГОБ в Украине возглавляет Минфин, и она связана с внедрением программно-целевого метода (далее – ПЦМ) бюджетирования.

Напомним, что в основе ПЦМ бюджетирования лежит планирование и распределение бюджетных средств, а также анализ сопоставления расходов и достигнутых результатов. ПЦМ составления бюджета – это сгруппирование различных бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы. Гендерное бюджетирование призвано удовлетворить человеческие нужды с помощью бюджетных процессов.

Понятно, что работа в пределах ГОБ требует широкого спектра деятельности в области законодательства и бюджетирования. Это так называемые «точки входа», основными из которых являются:

• разработка гендерной статистики, которая дает необходимую информацию для лучшего ориентирования в ситуации и для исправления гендерной асимметрии и дисбаланса;
• проведение информационной и просветительской работы по гендерным вопросам, которая, прежде всего, предусматривает разъяснение национальной политики по гендерному равенству;
• создание возможностей для участия мужчин и женщин в гендерном бюджетировании.

Бюджетный кодекс определяет бюджет как план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых соответственно органами государственной власти, органами местного самоуправления в течение бюджетного периода.

Именно поэтому деятельность органов местной власти должна быть связана с получением жизненно необходимых услуг и обеспечением справедливого распределения ресурсов в интересах женщин/мужчин, девушек/парней. С этой точки зрения одной из эффективных стратегий является внедрение ГОБ.

Внедрение ГОБ возможно на разных уровнях – от общегосударственного бюджета до бюджета небольшой громады. При этом ГОБ может иметь различную направленность – касаться анализа бюджета в целом или сосредоточиваться на конкретном секторе (например, здравоохранении), может реализовываться на разных этапах бюджетного цикла (например, на этапе планирования или аудита бюджета).

Что такое «гендерный бюджет»

Понятие «гендерный бюджет» (англ. genderbudget) было предложено в результате принятия Платформы действий на Пекинской конференции (1995 год), где подчеркивалось, что правительства должны приложить все силы для систематического изучения того, как израсходованы бюджетные средства госсектора, израсходованы ли они в пользу человека. Это требует учета гендерной проблематики в бюджетных решениях по политике и программам, а также адекватного финансирования специальных программ для обеспечения равенства между женщинами и мужчинами.

Гендерное бюджетирование используется для достижения гендерного равенства, что способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. Оно относится к разным процессам и инструментам, с помощью которых учитываются специфические интересы женщин и мужчин при распределении бюджетных ресурсов на всех уровнях.

Например, по статистическим данным, в ДЮСШ учится 40 % девушек и 60 % парней. Девушки занимаются более «дешевыми» видами спорта (художественная гимнастика и гребля), а ребята – более дорогими (футбол и хоккей). Соответственно, на обучение ребят расходуется больше средств. Однако девушки в соревнованиях получают больше медалей. Мы имеем дело с «гендерным перекосом». Это не хорошо и не плохо, это – факт.

Гендерные перекосы нужно выявлять и устранять на начальных стадиях. В нашем случае – в школах.

Урок физической культуры – это первое звено, где дети видят, что такое физкультура и спорт. Руководитель или педагог, который проводит урок, должен мотивировать прежде всего девушек, потому что парни охотно идут на физкультуру, а девушки по-разному относятся к этому учебному предмету. Возможно, надо пересмотреть или изменить программы уроков физкультуры и спортивных секций, потому что не всегда девушки хотят играть в спортивные игры, а вот аэробика или гимнастика им были бы больше по душе.

Итак, выделяя средства на заведения здравоохранения, образования, спорта, социальной политики, нужно учесть гендерный аспект и помнить, что потребности девушек и парней разные. То есть суть этого нового для Украины инструмента – планирование доходной и расходной части госбюджета с учетом того, кто будет конечным потребителем услуг, финансируемых из бюджета.

То есть общая цель гендерно ориентированного бюджетирования – повышение экономической эффективности и прозрачности расходов бюджета с учетом потребностей женщин и мужчин, девушек и парней.

Определим основные задачи ГОБ:

• обеспечение справедливой бюджетной политики и содействие уменьшению неравенства между женщинами и мужчинами во всех сферах общественной жизни;
• поощрение более эффективного использования государственных средств согласно заранее определенным целям по распределению ресурсов и услуг, ориентированных на мужчин и женщин.
• улучшение качества и эффективности государственных услуг относительно разных нужд мужчин и женщин;
• обеспечение большей прозрачности государственной политики, осуществляемой национальными, региональными и местными органами власти.

Кроме того, внедрение ГОБ:

• усиливает как подотчетность, так и прозрачность бюджетного процесса;
• обеспечивает большую адресность услуг и, соответственно, рациональное использование бюджетных средств;
• способствует повышению качества услуг для населения, поскольку выстраиваются четкие ориентиры на конкретного потребителя;
• увеличивает участие граждан в бюджетном процессе, особенно женщин.

Эти задачи приобретают особое значение в ситуациях, когда нужны дополнительные усилия, чтобы обеспечить эффективное использование ограниченных средств и финансирование для удовлетворения нужд, например, уязвимых категорий населения или женщин и мужчин в конфликтных и постконфликтных ситуациях.

ГОБ как эффективная стратегия достижения равенства

Гендерное равенство касается политического, экономического и социального развития. Поэтому вопрос равенства и недискриминации должен быть обязательной составляющей программных документов громад. На обеспечение равенства прав и возможностей женщин и мужчин в различных сферах их деятельности указывает Конституция.

Статья 24 Конституции дает толкование применения принципов равенства и недискриминации, вместе с тем делая акцент на особом внимании, которого требуют женщины. Кроме того, здесь указывается на важный аспект принципа равенства – необходимость применения одинаковых стандартов прав и обязанностей ко всем лицам без исключения.

Гендерное равенство – это равный правовой статус женщин и мужчин и равные возможности для его реализации, что позволяет лицам обоих полов участвовать во всех сферах жизнедеятельности общества (ст. 1 Закона № 2866).

Миссия ГОБ – это сокращение так называемых «гендерных разрывов» – разниц в любой сфере между женщинами и мужчинами относительно уровня их участия, доступа, прав, вознаграждений и льгот. ГОБ базируется на гендерной справедливости, предусматривающей равноправие и справедливость в распределении достатков и ответственности между женщинами и мужчинами, внимание к потребностям лиц, которые могут быть разными, для достижения гендерного баланса.

Итак, важно не только поднимать вопрос удовлетворения нужд женщин и мужчин во всем их разнообразии, но и искать пути их решения через программы и бюджеты. А потому общество имеет широкий круг инициатив по гендерному бюджетированию, так называемые гендерные бюджетные инициативы (ГБИ). Это конкретные мероприятия/кампании, связанные с возможностью менять бюджеты и политику государства в сторону большего гендерного равенства. Их реализация может приобретать разные формы в зависимости от политического уровня, степени охвата и бюджетного этапа, на котором они осуществляются.

К наиболее популярным мероприятиям ГОБ относятся:

• исследование;
• адвокация;
• мониторинг;
• обучение;
• повышение информированности;
• анализ и разработка соответствующих планов, программ и т. п.

Выводы

Украинская методика ГОБ состоит из трех основных компонентов:

• проведение гендерного бюджетного анализа;
• внесение изменений в программы и бюджеты;
• системная интеграция ГОБ в процессы планирования и бюджетирования.

Целью реформы является повышение финансовой способности территориальных громад до уровня способности достигать целей устоявшегося местного развития на принципах субсидиарности, повсеместности и финансовой самодостаточности. Основными элементами системы должны стать закрепленное в законодательстве разграничение государственных и самоуправляемых полномочий с соответствующим распределением ресурсов. Процесс будет стимулировать органы местного самоуправления к укреплению собственной фискальной базы, внедрению современных методов управления финансами, в частности по применению элементов гендерно ориентированного подхода.

Конечная цель ГОБ состоит в содействии достижению и улучшению экономических результатов и, наконец, – в создании более справедливого и равноправного общества, устранении гендерных разрывов.