Судебная практика рассмотрения админдел в отношении членов тендерного комитета

Ситуация: аудиторы составили админпротоколы по ст. 164¹⁴ КУоАП на членов тендерного комитета. В суде дела были распределены между двумя судьями, и оба из них закрыли производство в связи с пропуском сроков привлечения к ответственности. В то же время при закрытии производства второй судья в решении прописал, что вина лица подтверждается, то есть, по сути, установил один из признаков состава правонарушения. В связи с этим возникают вопросы.

За что несут ответственность члены тендерного комитета?

Как предусмотрено ч. 1 ст. 38 Закона от 25.12.15 г. № 922-VIII «О публичных закупках» (далее – Закон № 922), за нарушение требований, установленных данным Законом и нормативно-правовыми актами, разработанными в соответствии с данным Законом, члены тендерного комитета заказчика, уполномоченное лицо (лица), члены органа обжалования, служебные (должностные) лица Уполномоченного органа, служебные (должностные) лица органов, осуществляющих казначейское обслуживание бюджетных средств (обслуживающего банка), несут ответственность согласно законам Украины.

При этом за нарушение требований, установленных данным Законом, в части принятых решений, выбора и применения процедур закупки ответственность несут члены тендерного комитета или уполномоченное лицо (лица) персонально (ч. 2 ст. 38 Закона № 922).

Админответственность за нарушение законодательства о закупках предусмотрена ст. 164¹⁴ КУоАП. Так, согласно ч. 1 данной статьи нарушения, предусмотренные в диспозиции этой части, влекут за собой наложение штрафа на служебных (должностных), уполномоченных лиц в размере от 700 до 1000 НМДГ. То есть наименьший штраф за нарушение закупочного законодательства составляет 11 900 грн.

При каких обстоятельствах может быть закрыто админпроизводство?

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит закрытию, в частности, при следующих обстоятельствах (п. 7 ст. 247 КУоАП):

1) отсутствие события и состава админправонарушения;

2) недостижение лицом на момент совершения админправонарушения шестнадцатилетнего возраста;

3) невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие;

4) совершение действия лицом в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны;

5) издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания;

6) отмена акта, устанавливающего админответственность;

7) окончание на момент рассмотрения дела об админправонарушении сроков, предусмотренных ст. 38 КУоАП;

8) наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к админответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении админвзыскания или неотмененного постановления о закрытии дела об админправонарушении, а также сообщение о подозрении лицу в уголовном производстве по данному факту;

9) смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу.

Каковы сроки наложения админвзыскания?

Итак, как предусмотрено п. 7 ст. 247 КУоАП, производство по делу об админправонарушении не может быть начато, а начатое подлежит закрытию, в частности, в случае истечения на момент рассмотрения дела сроков, предусмотренных ст. 38 КУоАП.

Админвзыскание за совершение правонарушения, связанного с коррупцией, а также правонарушений, предусмотренных ст. 164¹⁴, 212¹⁵, 212²¹ КУоАП, может быть наложено в течение трех месяцев со дня его выявления, но не позднее двух лет со дня его совершения (ч. 3 ст. 38 КУоАП).

Следует отметить, что определение в ст. 38 КУоАП продолжительности сроков наложения админвзыскания непосредственно связано с возможностью реального влияния админответственности на общественные отношения, поведение субъектов, их правосознание и т. п., то есть с возможностью реализации функций админответственности, которая утрачивается с течением времени.

Вместе с тем, при решении вопроса о закрытия производства по делу об админправонарушении в связи с окончанием на момент рассмотрения такого дела сроков наложения админвзыскания, определенных ст. 38 КУоАП, следует учитывать положения ст. 6 Конституции Украины, согласно которой органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины.

Правомерно ли закрытие дела при истечении сроков для привлечения к ответственности с одновременным признанием (установлением) вины лица в совершении админправонарушения?

Заметим, что п. 7 ч. 1 ст. 247 КУоАП не содержит положения о наличии у суда полномочий по установлению обстоятельств совершения админправонарушения, наличии вины лица в его совершении в случае закрытия производства об админправонарушении. Кроме того, логическое толкование абзаца первого ч. 1 ст. 247 КУоАП позволяет прийти к выводу, что установление указанных в данной статье юридических фактов является единственным необходимым основанием для прекращения любых действий в отношении привлечения лица к админответственности независимо от установленных каких-либо иных обстоятельств, которые подлежат выяснению при рассмотрении дела об админправонарушении (ст. 280 КУоАП), в том числе и вины лица в его совершении.

Так, в силу нормы ст. 280 КУоАП обстоятельствами, подлежащими выяснению при рассмотрении дела об админправонарушении, являются следующие:

• было ли совершено админправонарушение;
• виновно ли данное лицо в его совершении;
• подлежит ли оно административной ответственности;
• имеются ли обстоятельства, смягчающие и обременяющие ответственность;
• причинен ли имущественный ущерб;
• есть ли основания для передачи материалов об админправонарушении на рассмотрение общественной организации, трудового коллектива.

Вместе с тем при рассмотрении дела об админправонарушении орган (должностное лицо) обязан выяснить также другие обстоятельства, которые имеют значение для правильного решения дела.

Учитывая изложенное, сочетание закрытия дела по истечению сроков для привлечения к ответственности с одновременным признанием вины лица в совершении админправонарушения являются взаимоисключающими решениями, и принятие таких два взаимоисключающих решения в одном постановлении о закрытии дела свидетельствует о нарушении права человека на справедливый суд, предусмотренного ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, ратифицированной Законом от 17.07.97 г. № 475/97 (далее – Конвенция).

Когда устанавливается наличие или отсутствие вины?

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Конвенции каждый имеет право на справедливое и публичное рассмотрение его дела на протяжении разумного срока независимым и беспристрастным судом, который решит спор в отношении его прав и обязанностей гражданского характера или установит обоснованность любого возбужденного против него уголовного обвинения.

В то же время, согласно правилам ст. 284 КУоАП, решением, доказывающим вину лица, является постановление о наложении админвзыскания или применение мер воздействия, условием которого является определение вины.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 284 КУоАП по делу об административном правонарушении орган (должностное лицо) выносит одно из следующих постановлений:

• о наложении административного взыскания;
• о применении мер воздействия, предусмотренных ст. 241 КУоАП;
• о закрытии дела.

Постановление о закрытии дела выносится в случае объявления устного замечания, передачи материалов на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива или передачи их прокурору, органу досудебного расследования, а также при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 247 КУоАП.

Учитывая изложенное, наличие или отсутствие вины устанавливается именно при ведении производства по делу об административном правонарушении, а не при его закрытии в связи с пропуском сроков привлечения к ответственности.

Следует отметить, что по данному вопросу действительно существует неоднозначная судебная практика. Одни суды, ввиду того что ст. 247 КУоАП – императив, закрывают производство в связи с истечением сроков привлечения к ответственности, не исследуя при этом наличие/отсутствие вины, а другие – наоборот, устанавливают вину лица.

Обзор судебной практики

Дело № 278/1608/17

Постановлением Апелляционного суда Житомирской области от 24.11.17 г. по делу № 278/1608/17 отменено постановление Житомирского районного суда Житомирской области от 05.09.17 г. в отношении заместителя главного врача по экономическим вопросам (председателя тендерного комитета, комитета по конкурсным торгам) (далее – председатель комитета) и принято новое постановление.

Согласно постановлению апелляции председатель комитета признан виновным в совершении админправонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 164¹⁴ КУоАП, и закрыто производство по делу об админправонарушении в отношении него в связи с окончанием сроков наложения админвзыскания.

При этом апелляционный суд в описательной части решения указал на то, что в данном судебном деле согласно постановлению суда первой инстанции при проведении ревизии финансово-хозяйственной деятельности заказчика было выявлено нарушение законодательства о закупках. В частности, заместителем главного врача по экономическим вопросам – председателем тендерного комитета (комитета по конкурсным торгам) не обнародована информация о закупках в соответствии с требованиями законодательства, а именно: не обнародован отчет о выполнении договора.

В то же время в мотивационной части решения апелляционный суд отметил, что указанные в админпротоколе обстоятельства подтверждаются, кроме админпротокола, также выдержкой из акта ревизии, копией приказа заказчика, согласно которому лицо является председателем комитета, копией Положения о комитете, копией отчета о результатах проведения переговорной процедуры закупки, ответом ГП «Прозорро» от 04.10.17 г., которым подтверждается отсутствие отчета на портале для обнародования.

Апелляционный суд заметил, что вышеизложенное свидетельствует о доказанности вины председателя комитета в нарушении законодательства о закупках.

Вместе с тем апелляция закрыла дело. Но, как отмечалось выше, в резолютивной части судебного решения председатель комитета признан виновным.

С решением по делу № 278/1608/17 можно ознакомиться в ЕГРСР.

А еще бывает так, что члены комитета заказчика сами помогают суду признать их виновными, несмотря на то что срок привлечения к админответственности по ст. 164¹⁴ КУоАП уже истек. Как это? Проанализируем еще одно судебное дело.

Дело № 755/4301/17

При проведении ревизии финансово-хозяйст­венной деятельности заказчика было установлено, что заказчиком допущены к оценке и не отклонены предложения участников, которые не соответствовали требованиям документации.

В судебном заседании в первой инстанции, а именно в Днепровском районном суде г. Киева, член комитета (далее – лицо) признал свою вину в совершении админправонарушения. Кроме того, как заявил суд, вина его подтверждается доказательствами, имеющимися в материалах дела об админправонарушении.

В то же время суд, как сказано в его решении, заслушав объяснения лица, исследовав материалы дела, пришел к выводу о наличии в действиях лица состава админправонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 164¹⁴ КУоАП.

Как следствие, Днепровский районный суд г. Киева постановлением от 18.04.17 г. по делу № 755/4301/17 признал виновным лицо в совершении админправонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 164¹⁴ КУоАП, закрыв админпроизводство в связи с окончанием сроков наложения админвзыскания.

Заметим, что в этом деле суд вообще должен был закрыть производство в связи с отсутствием состава админправонарушения на основании п. 1 ч. 1 ст. 247 КУоАП, поскольку на момент принятия решения судом диспозиция ч. 1 ст. 164¹⁴ КУоАП не содержала такого состава, как неотклонение предложения участника, которое должно было быть отклонено.

С решением по делу № 755/4301/17 можно ознакомиться в ЕГРСР.

Дела, закрытые в связи с пропуском сроков привлечения к ответственности

Примером дел, когда суды не анализируют вопрос наличия вины лица, а в случае пропуска сроков привлечения к ответственности, руководствуясь императивом ст. 247 КУоАП, закрывают производство, могут быть следующие.

1. По делу № 203/6045/16-п Кировский районный суд г. Днепропетровска 26.12.16 г., руководствуясь ст. 38, 245, 247, 283, 284 КУоАП, постановил производство по делу об админправонарушении в отношении лица по ч. 1 ст. 164¹⁴ КУоАП закрыть в связи с окончанием срока привлечения к админответственности.

По этому делу, исследовав его материалы, суд пришел к такому выводу.

Статьей 247 КУоАП (п. 7) императивно установлено, что производство по делу об админправонарушении не может быть начато, а начатое подлежит закрытию в случае окончания на момент рассмотрения дела сроков, предусмотренных ст. 38 КУоАП.

При этом совершение любых процессуальных действий в целях ухудшения положения лица, привлекаемого к ответственности, за пределами срока привлечения к админответственности законом не предусмотрено.

С решением по делу № 203/6045/16-п можно ознакомиться в ЕГРСР.

2. По делу от 14.12.17 г. № 750/10149/17 Деснянский районный суд г. Чернигова, учитывая, что на время рассмотрения дела в суде прошли сроки наложения админвзыскания, предусмотренные ст. 38 КУоАП, пришел к выводу о необходимости закрытия производства по делу.

3. По делу от 26.10.17 г. № 682/2572/17 Славутский горрайонный суд Хмельницкой области, изучив предоставленный протокол и приложенные к нему материалы, пришел к выводу о закрытии производства по делу, поскольку на момент рассмотрения дела об админправонарушении истекли сроки привлечения лица к админответственности, предусмотренные ст. 38 КУоАП.

4. Сосновский районный суд г. Черкасс 18.11.16 г. закрыл дело № 712/12449/16-п по срокам без установления вины.