Обновлены риск-индикаторы в закупках: как не попасть под мониторинг

Риск-индикаторы в закупках – это «тихий» контроль за действиями заказчика, ведь они сигнализируют в электронных персональных кабинетах аудиторов ГАСУ о допущенных заказчиком в процедуре закупки нарушениях, которые он может даже не заметить. Что влияет на принятие решения о начале мониторинга, кто его проводит, какими нормативными документами нужно руководствоваться и как осуществляется такой контроль? Ответы на эти и другие вопросы помогут вам избежать нарушений законодательства в сфере публичных закупок и не попасть под прицел проверяющих.

Вопросы – ответы

Какими нормативными документами регулируется осуществление мониторинга процедуры закупки?

Основным документом, регулирующим проведение мониторинга, является Закон от 25.12.15 г. № 922-VIII «О публичных закупках» (далее – Закон № 922).

Как определено в п. 14 ч. 1 ст. 1 Закона № 922, мониторинг процедуры закупки (далее – мониторинг) – это анализ соблюдения заказчиком законодательства в сфере публичных закупок во время проведения процедуры закупки, заключения договора о закупке и в течение его действия в целях предотвращения нарушений законодательства в этой сфере.

Мониторинг осуществляют ГАСУ и его межрегиональные территориальные органы (далее – ГАСУ).

Решение о начале мониторинга принимает руководитель ГАСУ или его заместитель (уполномоченное руководителем лицо) при наличии одного или нескольких оснований, определенных ч. 2 ст. 8 Закона № 922. Среди таких оснований и данные автоматических индикаторов рисков, расчет которых обеспечивает риск-система.

Индикаторы рассчитываются в целях определения процедур закупок, которые содержат признаки нарушений законодательства в сфере публичных закупок и/или свидетельствуют о вероятности допущения таких нарушений. Следствием этого может быть назначение мониторинга процедуры закупки, и именно поэтому заказчикам стоит понимать принцип действия риск-индикаторов.

Недавно перечень риск-индикаторов был обновлен приказом Минфина от 28.10.20 г. № 647 «Об утверждении Методики определения автоматических индикаторов рисков, их перечня и порядка применения» (далее – Приказ № 647), который вступил в силу с 06.01.21 г.

Что такое риск-система?

Система автоматических индикаторов рисков (далее – риск-система) – это аналитический вычислительный комплекс в составе электронной системы закупок (далее – ЭСЗ), которая обеспечивает постоянный и регулярный расчет индикаторов на основе открытых данных из API-сервиса (прикладной программный интерфейс-сервис) ЭСЗ.

Следует заметить, что анализ информации риск-системой осуществляется не только в ЭСЗ. Для расчета индикаторов риск-система может использовать также информацию, которая размещена или обнародована в единых государственных реестрах и базах данных, открытых для доступа ГАСУ.

Алгоритм расчета индикаторов предусматривает анализ информации из этих источников во время проведения не только отдельной процедуры закупки, но и нескольких закупок того же заказчика в течение определенного периода.

Индикаторы рассчитываются во время осуществления процедуры закупки, заключения договора о закупке и его действиях. Именно на этих этапах закупки может быть назначен мониторинг.

Во время утверждения перечня индикаторов каждому из них присваивается условный вес в диапазоне от 0,1 до 0,5, который определяется с учетом наличия признаков нарушений законодательства в сфере публичных закупок, которые могут быть выявлены по результатам анализа сработанных индикаторов и за которые установлена административная ответственность.

Риск-система ежедневно осуществляет автоматический расчет индикаторов по процедурам закупок, которые проводятся заказчиками в ЭСЗ, формирует очередь и отражает ее в персональном кабинете.

Очередь риск-процедур закупки (далее – очередь) – это упорядоченный перечень процедур закупок, относительно которых сработали индикаторы, размещенный в персональном кабинете.

Важным является то, что заказчики не могут ознакомиться со срабатывающими риск-индикаторами, поскольку они доступны только в персональных кабинетах работников ГАСУ.

Персональный кабинет – это часть ЭСЗ, которая обеспечивает регистрацию работников ГАСУ, автоматическое размещение, получение и передачу информации и документов во время проведения мониторинга, пользования сервисами с автоматическим обменом информацией, доступ к которой осуществляется с помощью Интернета.

Если заказчикам интересно, они могут ознакомиться с риск-индикаторами портала DOZORRO, являющегося аналогом тех, о которых идет речь. Однако эти риски не являются основанием для проведения мониторинга.

Как работает риск-система?

После срабатывания одного или нескольких индикаторов по отдельной процедуре закупки риск-система автоматически рассчитывает общий условный вес индикаторов, на основании которого определяется ранг риска каждой отдельной процедуры.

В случае срабатывания индикатора (индикаторов) по конкретной процедуре закупки (или отдельному лоту) и в зависимости от общего условного веса этих индикаторов риск-система автоматически присваивает процедуре закупки один из трех возможных рангов риска (см. таблицу).

В пределах диапазонов каждого из рангов риска процедуры закупки, относительно которых сработали индикаторы, располагаются в зависимости от общего условного веса.

Решение о начале мониторинга процедуры закупки принимается в зависимости от средневзвешенного условного веса, который присваивается каждой рисковой процедуре и определяется с учетом общего условного веса и ожидаемой стоимости процедуры закупки в соответствующем ранге риска.

Риск-система заносит в персональный кабинет в очередь из каждого ранга риска фиксированный процент процедур закупок, которые имеют наивысший средневзвешенный условный вес: из 1-го ранга – 100 %; из 2-го ранга – 70 %; из 3-го ранга – 50 %.

Для осуществления мониторинга ГАСУ в первую очередь выбирает процедуры закупок, которые имеют наивысший приоритет в очереди.

Поэтому работник ГАСУ во время просмотра процедуры закупки, которая внесена в очередь, для принятия решения относительно ее избрания для мониторинга имеет возможность просмотреть процедуру закупки и перечень индикаторов, сработавший по ней. Также он может создать черновик мониторинга в ЭСЗ или перенести ссылку на процедуру закупки из очереди в архив.

Процедура закупки автоматически переносится в архив и исключается из очереди рисковых процедур закупки, если:

• по процедуре закупки начат мониторинг;
• обнародован отчет о выполнении договора;
• процедура закупки отменена или признана несостоявшейся;
• устранены все нарушения, по которым сработали индикаторы.

Это важная для заказчика информация, которая поможет ему законно избежать мониторинга.

В каких случаях мониторинг не проводится при срабатывании риск-индикаторов?

Процедура закупки автоматически исключается из очереди рисковых процедур, если относительно нее уже начат мониторинг. В этом случае заказчику его уже не обойти. Однако он может устранить выявленные нарушения. Ведь если мониторинг начат из-за срабатывания риск-индикаторов, то на это будет указано в информации о проведении мониторинга. В ЭСЗ это выглядит следующим образом:

Таким образом, указывается код индикатора, суть которого можно просмотреть в Перечне автоматических индикаторов рисков, утвержденном Приказом № 647.

Согласно Закону № 922 заказчик может устранить нарушение, выявленное во время осуществления мониторинга. Это можно сделать в процессе мониторинга еще до обнародования вывода по его результатам, ориентируясь на код индикатора. Однако заказчик должен исправлять нарушение, применяя механизмы, предусмотренные Законом № 922.

Обратите внимание: если заказчик устранит нарушение до начала мониторинга, то проверка может и не начаться, поскольку все нарушения, по которым сработали индикаторы, устранены. Впрочем, напомним, что заказчик не видит работу риск-индикаторов, пока не получит уведомления о проведении мониторинга.

Для исправления нарушений, приведенных в выводе о результатах проведения мониторинга, у заказчика имеется 5 рабочих дней со дня обнародования такого вывода.

Именно в эти сроки заказчик должен обнародовать через ЭСЗ информацию и/или документы, которые свидетельствуют об устранении нарушений законодательства в сфере публичных закупок, изложенных в выводе, или аргументированные возражения к выводу, или причины невозможности устранить выявленные нарушения.

В случае подтверждения ГАСУ факта устранения заказчиком нарушений законодательства в сфере публичных закупок, изложенных в выводе (об этом ГАСУ указывает в ЭСЗ в течение 5 рабочих дней со дня обнародования заказчиком соответствующей информации в ЭСЗ), служебное (должностное) и/или уполномоченное лицо заказчика не привлекается к административной ответственности за нарушения, которые были устранены заказчиком в соответствии с выводом (ч. 9 ст. 8 Закона № 922).

Одним из вариантов исправления нарушений в процедуре закупки может быть отмена заказчиком процедуры закупки или признание ее несостоявшейся. Такие действия следует выполнить с учетом оснований, определенных ст. 32 Закона № 922. В частности, согласно пп. 2 ч. 1 этой статьи заказчик отменяет тендер в случае невозможности устранения выявленных нарушений, возникших из-за выявленных нарушений законодательства в сфере публичных закупок, с описанием таких нарушений, которые невозможно устранить.

Обратите внимание на условие о невозможности устранения нарушений. Ведь если такая возможность у заказчика есть, то лучше ею воспользоваться и устранить нарушение без отмены тендера, хотя бы потому, что такая отмена может быть обжалована участниками в органе обжалования.

Заказчики могут выдохнуть с облегчением и не беспокоиться, что начнется мониторинг, если обнародуют отчет о выполнении договора. Однако имеет ли значение период обнародования такого отчета?

Что говорит на этот счет судебная практика?

В реестре судебных решений можно найти много дел, где решением суда заказчикам было отказано в удовлетворении их иска по основаниям, аналогичным приведенным в таком решении.

Третьим апелляционным административным судом г. Днепра по делу № 160/4345/19 было принято решение, которое в дальнейшем было поддержано кассационным административным судом Верховного Суда.

В апелляционной жалобе относительно реализации требований вывода истец указывает, что ответчик не принял во внимание обнародованную информацию о намерении заключить договор о поставке угля, а также заключении договора, который был полностью выполнен.

В соответствии с ч. 1 ст. 7¹ Закона № 922 (здесь и далее ссылка делается на предыдущую редакцию) мониторинг осуществляется в течение проведения процедуры закупки, заключения договора о закупке и его выполнения, о чем обнародуется отчет о выполнении договора. Согласно ч. 3 ст. 7¹ Закона № 922 решение о начале мониторинга не останавливает проведения закупок, определенных данным Законом.

Заказчик самостоятельно и безвозмездно через авторизованные электронные площадки обнародует на вебпортале Уполномоченного органа в порядке, установленном данным органом и Законом № 922, информацию о закупке, в частности отчет о выполнении договора, в течение 3 дней со дня окончания срока действия договора, выполнения договора или его расторжения (ч. 1 ст. 10 Закона № 922).

Следовательно, с учетом изложенного коллегия судей приходит к выводу: поскольку на момент начала мониторинга и до опубликования вывода о результатах мониторинга в ЭСЗ отсутствовал отчет о выполнении договора, ответчик имел все законные основания продолжать проведение мониторинга, что согласуется с ч. 3 ст. 7¹ Закона № 922.

Таким образом, вывод суда об отсутствии оснований для удовлетворения требований относительно признания противоправным и отмены вывода ответчика о результатах мониторинга является законным и обоснованным.

Если мониторинг уже начат, заказчик должен в соответствии с Законом № 922 обнародовать отчет о выполнении договора в установленные сроки, однако это не является основанием для непроведения уже начатого мониторинга.

На этот счет стоит учесть также решение Одесского окружного административного суда по делу № 420/4114/20 (court.gov.ua), которым более четко определены сроки проведения мониторинга.

Закон № 922 ограничивает возможность проведения мониторинга определенным временем. Согласно ст. 8 данного Закона предельным сроком проведения мониторинга является дата окончания действия заключенного договора. За пределами этого периода осуществления мониторинга не предусмотрено.

Как усматривается из материалов дела, заключенный по результатам процедуры закупки договор на выполнение работ действовал до 01.03.20 г., а приказ ГАСУ о начале мониторинга был издан уже по окончании срока действия договора – 27.04.20 г. Поэтому, как следует из содержания этого приказа, основанием для его издания была служебная записка заведующего сектором проверок закупок отдела контроля в сфере закупок Южного офиса. В то же время Законом № 922 не предусмотрено такого основания для проведения мониторинга, как служебная записка.

С учетом указанного суд пришел к выводу, что приведенный выше приказ ГАСУ в части, касающейся заказчика, является противоправным и подлежит отмене.

Таким образом, как только действие договора о закупке заканчивается, мониторинг не проводится.

В то же время окончание срока действия договора в ЭСЗ подтверждает отчет о выполнении договора о закупке, который по новой редакции Закона № 922 обнародуется в течение 20 рабочих дней со дня окончания срока действия договора о закупке, его выполнения сторонами или расторжения.

Дату окончания срока действия договора работники ГАСУ могут просмотреть в договоре, который обнародуется в ЭСЗ, как и изменения в него. А вот если договор действует до полного выполнения расчетов или гарантийных обязательств, то об их выполнении можно будет узнать только после обнародования заказчиком соответствующего отчета о выполнении договора о закупке.

Но будет ли считаться судами правомерным проведение мониторинга, начатого в течение этих 20 рабочих дней, если ГАСУ не будет еще знать о полном выполнении договора, покажет будущая практика.