10 лет электронного декларирования: как цифровая система изменила финансовый контроль в Украине

1 сентября 2026 исполняется 10 лет институту электронного декларирования активов публичных служащих в Украине. Именно в этот день официально приступил к работе Единый государственный реестр деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления (Реестр деклараций).

Запуск системы электронного декларирования был не просто переходом от бумаги к цифре. Он стал частью системной антикоррупционной реформы Украины и выполнения международных обязательств государства. За десятилетие своей работы Реестр деклараций прошел путь от базы данных на арендованном оборудовании, запускаемой в условиях острого дефицита времени и ресурсов, к мощной, защищенной цифровой системе, являющейся одним из ключевых инструментов финансового контроля и предотвращения коррупции с развитыми аналитическими инструментами. 

Зачем декларировать состояние

Обязанность декларирования состояния публичными служащими закреплена в Конвенции ООН против коррупции, документах Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и других международных организаций. Реестры деклараций созданы и действуют во многих странах. И хотя единого стандарта не существует, все они преследуют две основные цели: предотвращение незаконного обогащения и урегулирование конфликта интересов публичных служащих.

До 2016 года публичные служащие в Украине подавали декларации в бумажной форме, которая содержала всего шесть разделов. Декларации отдельных категорий должностных лиц подлежали обнародованию на сайтах государственных органов и органов местного самоуправления или в официальных печатных изданиях. Введение электронного декларирования принципиально изменило эту модель: значительно расширен перечень данных об объектах декларирования и создан электронный общедоступный единый государственный реестр деклараций. Это не только упростило доступ граждан к информации об имуществе, доходах и финансовых обязательствах должностных лиц для осуществления общественного контроля за изменением их имущественного положения, но и создало беспрецедентную к тому основу для автоматизированного анализа информации в реестре и развитии самого института финансового контроля.

Вызовы первой кампании электронного декларирования

Законодательной основой для запуска электронного декларирования и создания Реестра стал принятый в октябре 2014 года Закон Украины «О предотвращении коррупции», а в марте 2015 года было создано Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК).

Украина должна была почти одновременно создать новый государственный орган, разработать принципиально новую для публичной службы систему декларирования и обеспечить ее запуск в сжатые сроки. Это происходило в условиях значительного общественно-политического напряжения и серьезных институциональных и технологических вызовов.

Из-за отсутствия на тот момент в НАПК собственной ИТ-инфраструктуры Реестр деклараций начинал работу в удаленном центре обработки данных на арендованном оборудовании. Первый запуск Реестра 15 августа 2016 г. состоялся без необходимого аттестата, после чего доступ к системе временно приостановили. Только 31 августа система получила необходимый аттестат, а уже в полночь 1 сентября начался полноценный запуск Реестра и первая кампания электронного декларирования за 2015 год.

Это было первое взаимодействие с новой системой для публичных служащих, поэтому уже начальный этап декларирования продемонстрировал колоссальную нагрузку как на Реестр, так и работников НАПК. Техническая неподготовленность пользователей к массовому использованию электронной цифровой подписи, а также постоянные кибератаки и попытки дестабилизации работы системы требовали круглосуточного технического сопровождения и экстренного реагирования со стороны профильных подразделений НАПК. Команда Агентства работала практически круглосуточно, помогая декларантам пройти новую для них процедуру и параллельно поддерживая работу самого Реестра.

Во время второй кампании декларирования (за 2016 год) из-за вызовов в работе системы 23 марта 2017 года Верховная Рада Украины приняла Закон № 1975-VIII «О внесении изменений в некоторые законы Украины об особенностях финансового контроля отдельных категорий должностных лиц». Сроки этой кампании продлили на месяц – до 1 мая 2017 года.

Технологическая модернизация и автоматизация

Учитывая, что ежегодное количество декларантов в Украине составляет около 800 тысяч человек, обработка такого массива данных требовала внедрения инновационных технологических решений.

В сентябре 2018 года НАПК ввело в эксплуатацию систему логического и арифметического контроля (ЛАК) - инструмент, позволяющий программным средствам Реестра оценить риски в декларациях, идентифицируя несоответствия отраженных в декларации сведений данным реестрам. По результату ЛАК рассчитывается показатель рейтинга риска. Декларации, имеющие самый высокий показатель рейтинга риска, первыми отбираются на проверку. Первоначально сверка данных происходила с данными из 10 реестров. В декабре 2019 года Агентство получило автоматизированный доступ уже к 16 государственным реестрам и базам данных, необходимым для такого анализа.

В том же году началось строительство собственного Центра обработки данных (ЦОД) НАПК, а в дальнейшем в 2020 году – модернизация программно-аппаратной платформы. Реестр перенесли на собственные серверы Агентства, что повысило его устойчивость к пиковым нагрузкам, а также благодаря модернизации он стал более удобным для декларантов и других пользователей.

Испытание Конституционными кризисами

За 10 лет кроме технологических кризисов, связанных с функционированием Реестра, антикоррупционная система в Украине неоднократно сталкивалась с другими критическими ситуациями в сфере е-декларирования и осуществлении мер финансового контроля, следствием которых становилось блокирование ключевых антикоррупционных механизмов.

Одним из первых таких вызовов стало решение Конституционного Суда Украины № 1-р/2019 от 26 февраля 2019 о признании неконституционной статьи 368-2 Уголовного кодекса Украины, которая предусматривала уголовную ответственность за незаконное обогащение. Как следствие – все уголовные производства по ней были закрыты.

Решением по преодолению этого кризиса стал Закон Украины №263-IX, принятый Верховной Радой 31 октября того же года. Он вернул уголовную ответственность за незаконное обогащение, дополнив Уголовный кодекс статьей 368-5.

Следующий конституционный кризис возник в 2020 году.

27 октября Конституционный Суд Украины принял решение, которым признал неконституционными ряд положений Закона Украины «О предотвращении коррупции», регламентировавших осуществление мер финансового контроля, а также ст. 366-1 Уголовного кодекса Украины, которая предусматривала уголовную ответственность за декларирование недостоверной информации. Как следствие, было заблокировано функционирование механизмов финансового контроля, в частности, полных проверок деклараций, а уголовная ответственность за декларирование недостоверной информации фактически была прекращена.

Отдельным следствием решения Суда стало закрытие публичного доступа в Реестр деклараций. 28 октября НАПК выполнило решение суда и закрыло доступ к его публичной части. Следствием судебного решения стало не только ограничение доступа к данным Реестра, но и существенные риски для общественного контроля за состоянием должностных лиц, работы журналистов и антикоррупционных организаций.

Однако уже 30 октября, благодаря консолидированной позиции общества, международных партнеров, а также оперативным решениям Президента и Правительства доступ к публичной части Реестра был восстановлен на основании распоряжения Кабинета Министров Украины от 29 октября 2020 г. № 1363-р.

До конца 2020 года модернизированный Реестр был введен в постоянную эксплуатацию.

В декабре Верховная Рада также приняла Закон Украины от 04.12.2020 № 1074-IX, который возобновил уголовную ответственность за декларирование недостоверной информации, дополнив Уголовный кодекс Украины новой статьей 366-2. В дальнейшем Законом Украины от 15.12.2020 № 1079-IX были восстановлены полномочия НАПК, в том числе по проведению полных проверок деклараций.

Вызовы полномасштабного вторжения

24 февраля 2022 года публичный доступ в Реестр был еще раз временно ограничен, но уже по соображениям безопасности; декларирование стало необязательным, а проведение полных проверок временно приостановлено.

После восстановления Законом Украины от 20.09.2023 № 3384-ІХ "О внесении изменений в некоторые законы Украины об определении порядка представления деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, в условиях военного положения" обязательного декларирования с исключениями для определенной категории декларантов, 10 декабря граждан.

Это стало испытанием как для декларантов, которые должны были подать декларации за три отчетных периода, так и для НАПК, которое должно было провести их проверки.

В Реестр почти одновременно было подано около 1,9 млн. деклараций. С 1 января 2024 г. стартовали полные проверки деклараций. 

Современное состояние: больше автоматизации, меньше ручной работы

Сегодня Реестр деклараций представляет собой высокотехнологичную экосистему, интегрированную с ключевыми государственными базами данных и цифровыми сервисами.

Несмотря на сложные условия, обусловленные военным положением, НАПК постоянно совершенствует системные инструменты Реестра. Так, в мае 2022 года Агентство ввело функцию «Данные для декларации», позволяющую декларанту получать информацию из государственных реестров, необходимую для заполнения декларации. Это был новый подход к декларированию: государство не только контролирует соблюдение правил декларирования, но помогает гражданам выполнять их правильно.

В марте 2024 г. стало возможным получение информации об объектах декларирования относительно членов семьи с использованием приложения "Дія".

Следующим шагом для упрощения процесса декларирования стала реализация функции частичного автоматизированного заполнения черновика декларации, посредством которой система может переносить в черновик декларации часть данных, хранящихся в государственных информационных ресурсах.

Кроме того, НАПК постоянно совершенствует инструменты автоматизированного анализа деклараций. Система логического и арифметического контроля действует как полноценный риск-ориентированный инструмент, помогающий НАПК работать с огромным массивом деклараций и определять требующие детальной проверки. В то же время автоматизированный анализ не заменяет работу специалистов: окончательные выводы о наличии признаков недостоверных сведений, необоснованности активов, незаконного обогащения или других нарушений принимаются по результатам соответствующих мер финансового контроля, в частности, полной проверки декларации уполномоченными лицами НАПК.

Десять лет – это не только о технологиях

За десять лет работы Реестра стоят не серверы, программный код или цифры в отчетах. За ними - сотни тысяч публичных служащих, которые учились декларировать свои активы, журналисты и общественные активисты, ежедневно использовавшие открытые данные, специалисты НАПК, консультировавшие декларантов, проверяли декларации, а также IT-команды, не раз буквально "вытягивающие систему" из критических ситуаций, и в конечном итоге - изменение самого.

НПК