Несмотря на увеличение расходов на оплату труда государственных служащих, результат реформы госслужбы не достигнут: выводы аудита

Эффективное управление – критически важный фактор устойчивости государства, особенно в условиях военного положения. Оно невозможно без сильного, мотивированного и профессионального персонала.

В отличие от частного сектора, государственная служба предусматривает значительный уровень ответственности, публичность и ряд законодательных ограничений. Именно поэтому система оплаты труда в государственном секторе должна быть справедливой, прозрачной и конкурентоспособной – способной удерживать специалистов и привлекать новые кадры.

В течение длительного времени оплата труда в органах государственной власти в Украине оставалась существенно ниже, чем в аналогичных должностях в частном секторе. К тому же, уровень заработков в разных органах власти заметно отличался даже на одинаковых должностях и функциях. Такая диспропорция приводила к оттоку квалифицированных кадров в бизнес или миграции между институтами, ослабляя государственную службу как систему.

Реформа оплаты труда государственных служащих, которая началась в 2016 году, имела целью изменить эту ситуацию. С 1 января 2024 г. введены единые подходы к определению должностных окладов на основе классификации должностей. Эта реформа является составной частью Плана Ukraine Facility и одним из условий приближения украинской системы государственного управления к стандартам ЕС.

С целью оценки соответствия законодательству, принципам надлежащего управления и лучшим международным практикам, Счетная палата провела аудит соответствия на тему «Реформирование системы оплаты труда в сфере государственного управления». Отчет по его результатам был принят на заседании института 28 октября.

Период аудита: 2023-2024 годы и I полугодие 2025 года (по отдельным вопросам более длительный период). Ответственный за аудит – член Счетной палаты Кирилл Клименко.

Счетная палата проанализировала, как происходило реформирование системы оплаты труда государственных служащих. Ключевым элементом реформы стало внедрение классификации должностей, которая предусматривает отнесение каждой должности к соответствующей семье, уровню и юрисдикции.

Основная идея реформы состоит в том, что чем сложнее и ответственнее работа, чем больше специализированных знаний и навыков она нуждается, тем выше должна быть оплата труда государственного служащего.

В процессе реализации этой реформы произошли заметные изменения в структуре заработной платы:

•  должностной оклад определен как основополагающий элемент ее формирования;
•  достигнуто соотношение 81,7% постоянной части к 18,3% вариативной;
•  надбавка за выслугу лет уменьшена с 50% до 30%;
•  среднемесячная заработная плата государственных служащих выросла на 43% по сравнению с 2023 годом.

В то же время, несмотря на эти шаги, реформа не добилась ожидаемых результатов.

Аудит показал, что подготовка и внедрение реформы проходили непоследовательно, без надлежащего контроля, координации и коммуникации между органами исполнительной власти.

Нормативно-правовая база, которая должна обеспечить реформирование системы оплаты труда, оказалась недостаточной и противоречивой, а запланированная еще в 2023 году автоматизированная система классификации должностей до сих пор не введена.

В целом, реформа осуществлялась не по утвержденному Правительством плану. Классификация должностей начала реализовываться на основании доверенности Премьер-министра Украины, предоставленного в рамках бюджетного процесса, и была закреплена в Законе Украины «О Государственном бюджете Украины на 2024 год». В то же время профильный законопроект, который должен стать законодательной основой реформы, принят только через год после фактического введения реформы.

Аудиторы подчеркивают, что меры по внедрению реформы готовились в крайне сжатые сроки – четыре месяца. Этого времени недостаточно для качественной подготовки документов, в результате чего первая классификация должностей оказалась несовершенной и повлекла за собой ряд переклассификаций.

Кроме того, при формировании этой схемы не были учтены данные об уровне оплаты труда на аналогичных должностях в частном секторе, хотя это прямо предполагалось планом реформы.

В дальнейшем из-за отсутствия контроля и отсутствия унифицированных подходов к осуществлению классификации должностей в ряде государственных органов происходило искусственное отнесение должностей к классификационным кодам с высшими окладами.

Параллельно нормам закона о государственном бюджете периодически устанавливали особые условия оплаты труда для отдельных учреждений.

Все эти обстоятельства не только усложнили реализацию реформы, но и нивелировали главный ее принцип — «равная оплата за одинаковый труд», который был краеугольным камнем перемен.

Кроме того, аудиторы выявили существенные недостатки в бюджетном планировании, в частности, отсутствие единых правил формирования и распределения фондов оплаты труда в государственных органах и утверждение схемы должностных окладов после принятия государственного бюджета на 2024 год.

В результате проведенной реформы система оплаты труда на государственной службе не стала более справедливой, прозрачной или стимулирующей. Ожидаемого эффекта – повышение мотивации, прозрачности и конкурентоспособности государственной службы – недостигнуто.

Более того, государство до сих пор не владеет полной и достоверной информацией о фактических начислениях заработной платы государственным служащим, что делает невозможным анализ эффективности расходов и планирование бюджетных потребностей в секторе государственного управления.

Социологические данные подтверждают эти выводы.

Согласно опросу, проведенному в 2024 году Национальным агентством Украины по вопросам государственной службы, почти половина государственных служащих среди основных причин увольнения назвала критически низкий уровень оплаты труда, не обеспечивающий даже базовые финансовые потребности. В то же время, количество молодых работников (до 35 лет) в 2025 году сократилось на 1,5% по сравнению с предыдущим годом, что свидетельствует о потере привлекательности государственной службы для нового поколения специалистов.

Проведенный Счетной палатой опрос, в котором приняли участие более 34,9 тыс. государственных служащих из 114 органов власти, показал:

•  только 21,1% респондентов считают введенную систему оплаты труда более прозрачной;
•  подавляющее большинство (72,4 %) не испытало существенных изменений, а почти половина считает свою заработную плату несправедливой по сравнению с оплатой на аналогичных должностях в других учреждениях;
•  78,6% опрошенных отметили, что их нынешняя зарплата не является адекватным вознаграждением за профессиональное исполнение обязанностей и инициативность.

Углубление дисбаланса подтверждает и рост индекса Джини (индекс неравенства доходов), выросший с 0,062 в 2023 году до 0,118 в 2024 году. Это свидетельствует об усугублении неравенства в распределении заработной платы среди государственных служащих.

Таким образом, реформа положила начало важным изменениям, однако не достигла главной цели — создания справедливой, прозрачной и конкурентоспособной системы оплаты труда.

«Мы пришли к выводам, что реформа системы оплаты труда требует надлежащей координации и реалистичного планирования. Для решения выявленных проблемных вопросов Счетной палатой предоставлены рекомендации, касающиеся, в частности, усовершенствования планирования процессов реформы системы оплаты труда, разработки объективной методики оценки должностей государственной службы и методики сопоставления оплаты типовых должностей государственной службы с частным сектором, упрощения неэффективных решений», – отмечает член Счетной палаты Кирилл.

Счетная палата приняла решение обратиться в Комитет Верховной Рады Украины по организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства и рекомендовать рассмотреть Отчет и Решение Счетной палаты на его заседании.

Отчет и решения Счетной палаты также будут направлены Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины, Национальному агентству по вопросам государственной службы, Министерству финансов Украины и Секретариату Кабинета Министров Украины, а также опубликованы на официальном вебсайте Счетной палаты.

Счетная палата