Децентрализация 2024 года: итоги года

Чем запомнится 2024 участникам процесса реформы местного самоуправления и территориальной организации власти? Какие законодательные изменения были приняты в течение года, а которых еще придется подождать? В этом материале - только факты и события, которые, по нашему мнению, больше всего повлияли на деятельность и развитие местного самоуправления в Украине.

Законы и законопроекты 2024

2024 для децентрализации начался тем, что в январе вступил в силу принятый в 2023 году Закон Украины «О порядке решения отдельных вопросов административно-территориального устройства Украины» №3285. Этот закон наконец-то убрал действующее с 1981 года советское регулирование вопросов админтерустроя, установил четкие процедуры отнесения населенных пунктов к категории городов, поселков сел, наименования и переименования населенных пунктов, упростил процедуру установления границ населенных пунктов и т.д.

Автоматического изменения статуса населенных пунктов Закон не предусмотрел. Единственное, что автоматически произошло все поселки городского типа (а их в Украине было 881) стали поселками, а города больше не имеют статусов районного, областного или республиканского значения.

В 2024 году Верховная Рада Украины приняла 10 важных законопроектов для продолжения децентрализации, развития местного самоуправления и обеспечения его устойчивости в условиях войны. Семь из них стали Законами:

• 22 февраля был принят Закон №3590 об обеспечении прозрачности местного самоуправления. С 15 августа вступили в силу отдельные нормы этого закона. Теперь каждый местный совет обязан вести видеофиксацию, хранить и обнародовать видеозаписи пленарных заседаний совета, а также заседаний постоянных комиссий.
• 24 апреля – евроинтеграционный Закон №3668 о международном сотрудничестве местного самоуправления. Этот Закон вступил в силу 27 июня, он позволяет общинам и регионам в упрощенном и более широком формате работать с европейскими структурными фондами и привлекать их средства.
• 17 июня - Закон №3870 об усовершенствовании правового регулирования института старост и его деятельности в условиях военного положения. Закон вступил в силу 10 августа и значительно упростил процедуры назначения старосты и создания старостинских округов.
• 20 июня – Закон №3841 «О публичных консультациях». 17 октября Президент подписал Закон, но он вступит в силу только через 12 месяцев со дня прекращения или отмены военного положения в Украине. Закон обеспечивает право на участие в управлении публичными делами, определяет правила проведения публичных консультаций, их сроки, формы и принципы.
• 21 августа - Закон №3914 о перечне приобретателей гуманитарной помощи, который вступил в силу 18 декабря. Среди прочего Закон позволяет коммунальным предприятиям общин получать и использовать гуманитарную помощь.
• 18 сентября - Закон №3979 о возобновлении среднесрочного бюджетного планирования на местном уровне. Вступил в силу Закон 21 сентября.
• 10 октября парламент принял Закон №4017 о внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона Украины «Об административной процедуре». Документ вступил в силу 15 ноября. То есть теперь в Украине урегулирована вся совокупность отношений между органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и другими субъектами, уполномоченными осуществлять властные управленческие функции (административными органами), с физическими и юридическими лицами.

Еще три из принятых в этом году законопроектов – на подписи Президента:

• Закон, возвращающий органам местного самоуправления право заказывать ремонты или комплексное восстановление объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также жилых домов (законопроект №10202) – принят 23 февраля, на подписи с 27 февраля 2024 года.
• Закон о народовластии на уровне местного самоуправления (законопроект №7283), предусматривающий, что порядок инициирования, проведения и применения механизмов местной демократии регулируется органами местного самоуправления в уставах общин или отдельных решениях местных советов – принят 9 мая, на подписи с 17 мая 2024 года .
• Закон о расширении полномочий органов местного самоуправления в период действия военного положения (законопроект №9559-д), позволяющий органам местного самоуправления оказывать финансовую и материальную поддержку сектору безопасности и обороны – принят 18 июня, на подписи с 25 июня 2024 года.

В этом году парламент также активно занимался декоммунизацией и десоветизацией, приняв три важных постановления:

• 19 сентября – Постановление №12043 о переименовании населенных пунктов и районов. В рамках этого постановления Украина решила немного «подправить» свои географические координаты, переименовав 10 городов, 4 района, 262 села и 56 поселков.
• 9 октября – еще две «южные» пертурбации: город Южноукраинск Николаевской области стал Южноукраинском (Постановление №11236), а город Южное Одесской области – Южным (Постановление №12092). Теперь, если вы на юг уедете, точно не заблудитесь!

Следует упомянуть и законопроекты, которые Верховная Рада приняла за основу, потому что им будет приковано особое внимание в следующем году:

• №9478 об усовершенствовании порядка соотношения между рангами государственных служащих и рангами должностных лиц местного самоуправления, воинскими званиями, дипломатическими рангами и другими специальными званиями и зачислении в стаж государственной службы времени работы на некоторых должностях в военных администрациях.
• №11412 по развитию сотрудничества территориальных общин, которое расширяет возможности для сотрудничества общин и упрощает процедуры сотрудничества в условиях действия режима военного или чрезвычайного положения.
• №10284, который позволит доплачивать работникам органов местного самоуправления, областных и районных администраций по средствам, привлеченным через проекты международного сотрудничества.
• №11345, который, в частности, определяет полномочия органов местного самоуправления по созданию центров безопасности.

Не дождались в 2024 году на рассмотрение во втором чтении и два принятых ранее основы законопроекта, за рассмотрением которых мы следим не первый год:

• №4298 от 30.10.2020 по реформированию территориальной организации исполнительной власти в Украине. Принят за основу 4 марта 2021 года. Это один из главных приоритетов парламента на 2025 год и требование европейских партнеров. Его рассмотрения следует ожидать следующей весной.
• №6319 от 18.11.2021 по усовершенствованию порядка организации, деятельности и прекращения органа самоорганизации населения. Принят в первом чтении 2 мая 2023 года. Документ не утратил актуальности, так что есть вероятность его окончательного принятия в следующем году.

Напомним и о ряде зарегистрированных законопроектов, которые также имеют шанс попасть в повестку дня парламента в следующем году:

• №12283 от 03.12.2024 по продлению сроков действия документов по планированию территорий, который должен отсрочить необходимость создания комплексных планов пространственного развития каждой общины.
• №11481 от 15.08.2024 о сохранении ценной исторической застройки в населенных пунктах.
• №11054 от 01.03.2024 по обеспечению достойных условий оплаты труда должностных лиц местного самоуправления.
• №10395 от 08.01.2024, которое должно позволить передавать имущество учреждений высшего образования в коммунальную собственность общин.

Ну и в заключение, хочется вспомнить многострадальный законопроект №4380 от 16.11.2020 об административном сборе, который за 4 года, несмотря на свою актуальность, необходимость для общин, всестороннюю поддержку, высказанную на многочисленных его обсуждениях, дальше рассмотрения в парламентском комитете так и не продвинулся. . Возможно, он просто решил взять паузу и спокойно отдохнуть в архивах до лучших времен.

Деятельность правительства

В марте 2024 года Кабинет Министров Украины утвердил план мер по реформированию местного самоуправления и территориальной организации власти на 2024-2027 годы. Этот план тогдашнее Министерство развития общин, территорий и инфраструктуры представило еще в ноябре 2023 года, и он во многом повторяет предварительный план продолжения децентрализации. Это неудивительно, потому что в результате большинство запланированного пришлось отложить, но намеченные ранее шаги остаются актуальными.

5 марта 2024 Кабинет Министров Украины принял Постановление о создании трех базовых реестров: административно-территориальных единиц (ЕДРАТО), адресов (ЕДРА), зданий и сооружений (РБС). Эти реестры наполняют общины, потому что именно они обладают достоверной адресной информацией.

Привлекать общества решили и к наполнению единой геоинформационной системы регионального развития (ГИС), тестовую версию которой презентовали 13 марта. Эта система позволит моделировать сценарии развития общин и осуществлять планирование на основе данных, а также оценивать эффективность расходов Государственного фонда регионального развития и инвестиционный индекс отдельных общин и регионов.

Разработка базовых функций ГИС должна была завершиться в мае и была презентована в июне 2024 года, но эти и другие планы профильного для органов местного самоуправления Министерства пришлось откорректировать, потому что в начале мая 2024 Министерство осталось без руководства.

30 апреля Правительство приняло Постановление «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Украины от 9 марта 2006 г. №268 «Об упорядочении структуры и условий оплаты труда работников аппарата органов исполнительной власти, органов прокуратуры, судов и других органов». Этим постановлением Правительство повысило размеры должностных окладов должностным лицам местного самоуправления.

13 августа Правительство утвердило изменения в Государственную стратегию регионального развития на 2021-2027 годы, чем сделало важный шаг по приближению государственной региональной политики в Украине к одной из основных политиков Европейского Союза – политике сплоченности.

5 сентября профильное Министерство получило нового главу – Верховная Рада Украины проголосовала за назначение Алексея Кулебы Вице-премьер-министром по восстановлению Украины – Министром развития общин и территорий Украины. И хотя слово «инфраструктура» из названия Министерства исчезло, функции его пока остаются без изменений.

4 октября на должность заместителя Министра развития общин и территорий Украины был назначен Алексей Рябыкин, который в Министерстве занимается вопросами местного самоуправления и регионального развития.

Важно упомянуть и несколько решений правительства в важных для местного самоуправления секторах.

23 января Кабинет Министров Украины принял Порядок организации деятельности и обеспечения функционирования центров жизнестойкости – пространств, в которых специалисты будут оказывать психосоциальную помощь жителям общин.

25 июля правительство утвердило Государственный стандарт профильного среднего образования. Стандарт будут применять в академических лицеях (10–12 классы), заведениях профессионального (профессионально-технического), а также профессионального высшего и специализированного образования (об получении полного общего среднего образования). Этот стандарт предусматривает возможность формировать индивидуальную образовательную траекторию: учиться по академическому или профессиональному направлению.

В октябре Министерство образования и науки Украины провело общественное обсуждение законопроекта, направленного на нормирование процессов создания сети учреждений профильного среднего образования. Законопроект предлагает установить новые требования к образованию и функционированию академических лицеев; упростить процедуру реорганизации, изменения типа или ликвидации заведения общего среднего образования; обеспечить формирование сети лицеев; в целом усовершенствовать законодательную базу путем внесения изменений и важных уточнений в Законы Украины «Об образовании», «О полном общем среднем образовании» и «О профессиональном высшем образовании».

В целом реформа старшей школы была одной из самых обсуждаемых тем в 2024 году, потому что уже 1 сентября 2025 года в общинах начнется пилотирование реформы, а в 2027 году все 10 классы должны начать обучение в профильной школе. Именно поэтому в течение 2024 в регионах при поддержке Швейцарско-украинского DECIDE состоялся ряд общественных обсуждений с привлечением представителей общин.

Местные бюджеты

Окончательных данных по выполнению местных бюджетов за 2024 год пока нет, но экспертные данные за 9 месяцев свидетельствуют, что местные бюджеты хоть и продемонстрировали устойчивость, однако столкнулись с вызовами, требующими стратегического реагирования для обеспечения финансовой сбалансированности.

Изъятие «военного» НДФЛ снизило долю местных доходов в сводном бюджете с 22,6%, как было в 2017 году, до 15,8%. Доходы от других налогов, хотя и оставались стабильно растущими, не смогли компенсировать эти потери. Кроме того, росли диспропорции поступлений в разрезе регионов, что, по мнению экспертов, свидетельствует о необходимости дальнейшей корректировки механизмов горизонтального выравнивания налоговой способности.

Что касается Государственного бюджета на 2025 год, то, как всегда, вокруг ресурсов для местного самоуправления в этом году шли непростые дискуссии. 19 ноября 2024 года Верховная Рада Украины приняла, а 28 ноября Президент подписал Закон «О Государственном бюджете Украины на 2025 год». В документе учтен ряд важных норм, направленных на поддержку органов местного самоуправления: 64% НДФЛ в 2025 году останется на местах (кроме «военного»); прифронтовые общины не будут перечислять реверс; дополнительная дотация сохранится для пострадавших территорий; Государственный фонд регионального развития восстановится, хотя и в небольшом размере – 1 млрд. грн.

В целом, как отмечают эксперты, в Государственном бюджете Украины на 2025 год предполагается увеличение финансовых ресурсов местных бюджетов.

Так, в 2025 году ресурс местных бюджетов вырастет по сравнению с 2024 годом на 15% - с 285,1 млрд грн до 327,7 млрд грн.

Основной прирост обеспечат поступления от НДФЛ, которые увеличатся с 235,4 млрд. грн. до 280,9 млрд. грн., а также дополнительная дотация для местных бюджетов, которая вырастет до 36,5 млрд. грн., в том числе в поддержку деоккупированных территорий.

Базовая дотация вырастет до 25,5 млрд грн, а введение реверсной дотации позволит более эффективно распределять ресурсы.

Коммуникация реформы

С начала 2024 года стартовала инициатива «Децентрализация на связи» – серия коммуникационных мероприятий для субъектов реформы местного самоуправления и территориальной организации власти, призванных вести общий диалог и искать соответствующие сложные вопросы, с которыми сталкиваются общины. "Децентрализация на связи" - совместная инициатива Программы USAID (DOBRE), Украинского кризисного медиа-центра, Всеукраинской ассоциации объединенных территориальных общин и портала "Децентрализация". За год состоялось 10 обсуждений наиболее актуальных для общин тем.

Также в этом году социологи измерили уровень поддержки реформы среди населения Украины - 18 ноября в Киеве презентовали результаты восьмой волны всеукраинского социологического исследования «Многоуровневое управление в Украине в условиях широкомасштабного российского вторжения», которое провел Киевский международный институт социологии по заказу Совета Европы в рамках Программы « Усиление хорошего демократического управления и устойчивости в Украине» сотрудничества с Комитетом Верховной Рады Украины по организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства.

Результаты исследования свидетельствуют о том, что реформа местного самоуправления и территориальной организации власти (децентрализация) имеет стабильно высокий уровень поддержки среди населения Украины. В 2024 году 77% опрошенных (в 2022 году – 76,5%) считают, что реформу нужно продолжать и передавать больше полномочий и ресурсов территориальным общинам. В то же время большинство опрошенных убеждены в необходимости установления ответственности выборных лиц за нарушение законодательства и правил нравственного поведения. Более важными цифрами и все исследования являются ЗДЕСЬ.

Чего ждать в следующем году

В 2025 году кроме тех законопроектов, которые уже есть на рассмотрении в Верховной Раде и о которых говорилось выше, чиновники и народные депутаты называли такие приоритеты на следующий год:

• обновление Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти с учетом вызовов войны и задач евроинтеграции;
• введение надзора за законностью решений органов местного самоуправления;
• разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• создание четкой архитектуры планировочной документации, основанной на Государственной стратегии регионального развития;
• урегулирование статуса работников военных администраций населенных пунктов;
• разработка механизма восстановления местного самоуправления для деоккупированных общин;
• изменение механизма зачисления НДФЛ (экспертное исследование этого вопроса по ссылке);
• предоставление государственной поддержки общинам, желающим работать с программами международного сотрудничества – обеспечение им доступа к дешевым деньгам;
• сохранение дееспособности местных советов в случае мобилизации депутатов или их отсутствия в стране;
• создание методологии состоятельности общин;
• расширение полномочий общин по администрированию местных налогов и сборов;
• создание принципов для будущей коррекции административно-территориального устройства.

Мы будем и дальше следить, как будут внедряться вышеуказанные решения, будут воплощаться проекты и планы и будут ли соответствовать действиям власти ожиданиям общин.

Чтобы не пропустить важное, следите за новостями портала «Децентрализация», нашим онлайн-календарем, а также обновлением наших страниц в Facebook и Телеграмме.

https://decentralization.ua